Bauhöfe im vorderen Bregenzerwald - barrierefreie Version
Informationen
Vorlage an Gemeindevertretung, Landtag und Landesregierung
Der Landes-Rechnungshof berichtet der Gemeindevertretung gemäß Art. 70 Abs. 2 der Landesverfassung über seine Tätigkeit und die Ergebnisse seiner Prüfungen aus dem Bereich der Gemeinde. Der Bericht ist nach § 5a Abs. 2 des Gesetzes über den Landes-Rechnungshof auch der Landesregierung und dem Landtag zu übergeben sowie zu veröffentlichen.
Geprüfte Stellen
Gemeinden Doren, Hittisau, Krumbach, Langen bei Bregenz, Langenegg, Sulzberg
Prüfzeitraum
2018 bis 2020
Fallweise wurde auch auf frühere und aktuelle Entwicklungen Bezug genommen.
Prüfgegenstand
Der Landes-Rechnungshof prüfte Bauhoftätigkeiten in ausgewählten Nachbargemeinden des vorderen Bregenzerwalds im Hinblick auf wirtschaftliche und zweckmäßige Aufgabenerfüllung. Er führte in diesem Bereich vergleichende Analysen hinsichtlich Organisation, Personal, Infrastruktur sowie Aufgabenumfang und -erledigung durch. Dabei wurden auch mögliche Synergiepotenziale interkommunaler Zusammenarbeit berücksichtigt.
Prüfergebnis
Das Ergebnis der Prüfung wurde den geprüften Stellen am 24. März 2022 zur Kenntnis gebracht. Diese gaben am 5. April 2022 eine Stellungnahme ab, die vom Landes-Rechnungshof in den Bericht eingearbeitet wurde.
Formale Aspekte
Im Bericht verwendete geschlechtsspezifische Bezeichnungen gelten grundsätzlich für Frauen und Männer. Gegebenenfalls wurden kaufmännische Auf- und Abrundungen vorgenommen.
Zusammenfassung
Kleine Bauhöfe mit großem Aufgabengebiet
Der Landes-Rechnungshof führte eine vergleichende Analyse der Bauhöfe von sechs Gemeinden des vorderen Bregenzerwalds durch, Doren, Hittisau, Krumbach, Langen bei Bregenz, Langenegg und Sulzberg. Dort sind jeweils wenige Mitarbeitende beschäftigt. Der Fahrzeug- und Gerätebestand ist überschaubar. Als kommunale Dienstleister sorgen die Bauhöfe für die Bereitstellung einer funktionierenden Infrastruktur für die Bevölkerung. In Kleingemeinden stellt die Vielfalt dieser Aufgaben eine große Herausforderung dar. Umfang und Art der Erledigung variieren. Dies betrifft beispielsweise Wasserversorgung, Abwasserentsorgung oder auch Sonderaufgaben wie Betreuung des Loipennetzes oder Hoch- und Tiefbautätigkeiten. Hinsichtlich Substanz und Qualität der Bauhofgebäude besteht vereinzelt Verbesserungsbedarf. Auf Grund von Haftungsrisiken für Gemeinden ist eine nachvollziehbare Arbeitsdokumentation wichtig. In den geprüften Gemeinden ist ein starker Wille zur interkommunalen Zusammenarbeit erkennbar. Im Bereich Abfallsammlung von Wertstoffen gibt es bereits zwei regionale Lösungen.
Mit Harmonisierungen Grundlagen schaffen
Die Transparenz über die tatsächlichen Kosten im Bauhofbereich ist gering, in der Verbuchung und Verrechnung bestehen große Unterschiede. Wesentlicher Kostentreiber sind Personalkosten. Historisch gewachsene Strukturen erschweren eine gemeinsame Nutzung von Ressourcen. Mit Gründung der
Finanzverwaltung wurde dazu eine wichtige Grundlage geschaffen. In der Kostenrechnung ist mehr Augenmerk auf die leistungsbezogene Erfassung sowie die regelmäßige Überprüfung der Verrechnungssätze zu legen. Kalkulationen für maßgebliche Bauhofaufgaben unterstützen Entscheidungen über Kooperationen oder Aufgabenerledigungen durch Dritte. Die Finanzverwaltung strebt eine weitere Standardisierung und Optimierung nicht nur in Buchführung und Kostenrechnung, sondern auch in Personalagenden an. Abgestimmte Aufgabenkategorien in der Zeiterfassung sind Basis für eine bessere Vergleichbarkeit und erleichtern eine allfällig verstärkte Zusammenarbeit. Neben Angleichungen bei der Rufbereitschaft ist auch ein koordinierter Nebenbezügekatalog hilfreich. Um Fachpersonal bei Bedarf besser gemeindeübergreifend zu nutzen, wird die Erarbeitung einer Gesamtübersicht vorhandener Kompetenzen und Qualifikationen angeregt. Harmonisierte Dienstzeitenverordnungen sind bereits geplant.
Synergiepotenziale vorhanden
In Gebäudemanagement, Wasserversorgung sowie Abwasserbeseitigung ist ein gemeinsamer Einsatz von Spezialistenteams zu prüfen. In solchen wissensintensiven Bereichen kann das vorhandene Know-how auf eine breitere Basis gestellt und die Vertretungssicherheit besser gewährleistet werden. Dazu ist auch ein regelmäßiger, themenbezogener Erfahrungsaustausch förderlich. Zusätzliche Synergiepotenziale ergeben sich durch eine höhere Standardisierung bei verwendeten Systemen und Materialien. Nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs bietet gerade in kleineren Gemeinden ein gemeinsames Beschaffungsmanagement die Möglichkeit, bessere Konditionen zu erzielen. Zudem sollten Maßnahmen zur Straßenerhaltung mit Genossenschaften und anderen Gemeinden in der Region verstärkt abgestimmt werden. Geeignete Formen der Zusammenarbeit sind themenbezogen zu bewerten und zielgerichtet einzusetzen. Bei formellen Kooperationen sind neben betriebswirtschaftlichen auch andere Vor- und Nachteile zu berücksichtigen und im Einzelfall zu beurteilen.
Verbesserungen in jeder Gemeinde notwendig
Verbesserungsbedarf erkennt der Landes-Rechnungshof bei der Mitarbeiterführung und bei Winterdienstleistungen sowie in gemeindespezifischen Themen. Führungsinstrumente wie Stellenbeschreibungen, eine Personaleinsatzplanung, aber auch interne Regelungen werden bislang zu wenig genutzt. Derzeit führen die Gemeinden Schneeräumungsarbeiten über ihren gesetzlichen Auftrag hinaus aus. Um ungewollten Haftungsübernahmen vorzubeugen, sind jährliche Mitteilungen über die unverbindliche Gehsteigräumung im Ortsgebiet zu veröffentlichen. Zudem erachtet der Landes-Rechnungshof schriftliche Verträge mit Winterdienstleistern als wichtig. Generell variieren die Kosten für die Schneeräumung erheblich, in Sulzberg sind sie je Einwohner am höchsten. Im Hinblick auf die Haushaltslage ist die freiwillige Kostenübernahme für Private grundsätzlich kritisch zu bewerten. Eine regelmäßige Befassung der zuständigen Gemeindegremien ist jedenfalls zielführend. Im Allgemeinen regt der Landes-Rechnungshof an, Aufgabenverteilung und Personaleinsatz zu prüfen, gerade in Doren. Dort ist auch über eine Kooperation mit dem Abfallsammelzentrum Langen zu entscheiden. Der Landes-Rechnungshof bemängelt in Langen die Entscheidungsgrundlagen für die Beschaffung eines teuren Spezialfahrzeugs sowie dessen niedrige Auslastung. Auffallend sind in dieser Gemeinde weiters großzügige Einstufungen, welche zu hohen Personalkosten führen. Sonderaufgaben im Bereich Hoch- und Tiefbau sind zu hinterfragen. Auch die Abwasserentsorgung in Krumbach ist kostenintensiv, was u.a. auf eine hohe Wartungsintensität der Abwasserreinigungsanlage zurückgeführt werden kann.
Empfehlungen
01. Vom Bauhof zu betreuenden Bestand erfassen
02. In haftungsrelevanten Bereichen durchgeführte Tätigkeiten nachvollziehbar dokumentieren Infrastruktur
03. Vor Investitionen größeren Umfangs Synergiepotenziale interkommunaler Zusammenarbeit identifizieren
04. Gemeinsame Nutzung kostenintensiver Spezialmaschinen und -geräte prüfen und gegebenenfalls regeln
05. In Doren über Kooperation mit Abfallsammelzentrum Langen entscheiden
06. In Langen Beschaffungsvorgänge für Fahrzeuge und Maschinen nachvollziehbar dokumentieren Organisation
07. Mitarbeitergespräche regelmäßig als Führungsinstrument einsetzen
08. Stellenbeschreibungen erarbeiten
09. Dienstzeitenverordnungen harmonisieren und ordnungsgemäß erlassen
10. Dienstanweisungen bei haftungsrelevanten Aufgaben verschriftlichen
11. Personaleinsatzplanung verbessern
12. Zuständigkeiten und Wertgrenzen für Beschaffungen festlegen
13. Systeme und Materialien zwischen Gemeinden vermehrt harmonisieren
14. Gemeinsames Beschaffungsmanagement etablieren
15. Inventarverwaltung für kostenintensive Bestände einführen Personal
16. Kompetenzmatrix als Grundlage für gemeindeübergreifende Nutzung der Fachkräfte erarbeiten
17. Einstufungen nach objektiven, zwischen den Gemeinden abgestimmten Kriterien vornehmen und nachvollziehbar dokumentieren
18. Gemeinsamen Nebenbezügekatalog mit klar definierten Voraussetzungen unter Berücksichtigung der Modellstellen erarbeiten
19. Bauhofinterne Arbeitsverteilung und Beschäftigungsausmaße überprüfen
20. Regelungen zur Rufbereitschaft abstimmen, verschriftlichen und auf gemeinsame Organisation hinwirken
21. Standardisierten Leistungskatalog für Zeiterfassung erstellen
22. Personalakten vollständig führen
23. In Hittisau und Sulzberg Leistungsprämienverordnung rechtswirksam erlassen Aufgaben
24. Standardisierung von Buchführung und Kostenverrechnung vorantreiben
25. Nutzung kostenintensiver Maschinen und Fahrzeuge leistungsbezogen mittels elektronischem Zeiterfassungssystem dokumentieren
26. Kostenkalkulationen für wesentliche Bauhofaufgaben erstellen
27. Interne und externe Verrechnungssätze kostendeckend kalkulieren und regelmäßig überprüfen
28. Entscheidungen bezüglich Aufgabenerledigung verstärkt auf Basis von Wirtschaftlichkeitsberechnungen treffen
29. Regelmäßigen themenbezogenen Erfahrungsaustausch institutionalisieren
30. Synergiepotenziale hinsichtlich Personal im Bereich Gebäudemanagement erheben
31. Einsatz eines gemeindeübergreifenden Spezialistenteams in Bereichen wie Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung prüfen
32. Maßnahmen der baulichen Straßenerhaltung mit Genossenschaften und anderen Gemeinden in der Region verstärkt abstimmen
33. In Sulzberg Dienstzuteilungen im Personalakt dokumentieren
34. Kostenübernahme sowie Beauftragungen im Winterdienst zuständigem Gremium transparent vorlegen und ordnungsgemäß beschließen
35. Bei Verträgen mit Auftragnehmern auf Schriftlichkeit achten
36. Mitteilung über unverbindliche Durchführung der Winterdienstleistungen auf Gehsteigen jährlich veröffentlichen
Stellungnahme
Die Gemeinden Doren, Hittisau, Krumbach, Langen bei Bregenz, Langenegg und Sulzberg möchten sich zu allererst bei allen zuständigen Mitarbeiter:innen des Landes-Rechnungshofs für die wertschätzende Zusammenarbeit während der Prüfphase bedanken. Auch der respektvolle Umgang mit den Mitarbeiter:innen in den Gemeinden möchten wir besonders hervorheben. Der rege Austausch, vor allem mit den Bürgermeistern, wurde von allen als Unterstützung und bereichernd wahrgenommen. Die angeführten Empfehlungen werden von den Gemeinden zur Kenntnis genommen und helfen, die Kommunen in ihrem Tun zu unterstützen und weiterzuentwickeln. Die geprüften Gemeinden sind allesamt Kleingemeinden, für welche die Herausforderungen in den verschiedenen Bereichen der Daseinsvorsorge für die Bürger:innen eine große Herausforderung darstellt und die „Last“ der Verantwortung meist von wenigen Schultern getragen wird. Die Bandbreite an Themen und die Erwartungshaltung der Mitmenschen ist enorm und hat in den letzten Jahren zugenommen. Dennoch hat sich aus unserer Sicht nach Vorliegen des Prüfberichts gezeigt, dass wir auf einem guten und vor allem auf dem richtigen Weg in die Zukunft sind und die jeweils anstehenden Aufgaben gut erledigt werden können. Mit der Installation der Baurechtsverwaltung Bregenzerwald und der Gründung der Finanzverwaltung Vorderwald wurde an den richtigen „Stellschrauben“ gedreht. Eine Harmonisierung in diesen beiden Bereichen ist aus unserer Sicht wichtig und stellt die Grundlage für zukünftige Entscheidungen zu weiteren Kooperationen und einer guten Zusammenarbeit dar. Außerdem werden dadurch Mitarbeiter:innen entlastet und in ihrem Tun unterstützt. Wir, die Bürgermeister der geprüften Gemeinden, sehen uns bestätigt, dass der ländliche Raum und die Gemeinden absolutes Zukunftspotential haben. Dennoch wird es als wichtig erachtet, die gute Zusammenarbeit weiterhin auf hohem Niveau zu halten. Für die Bürger:innen ist „die Gemeinde“ erster Ansprechpartner in vielen Lebenssituationen von der „Wiege bis zur Bahre“. Sie ist für sie Heimat und bildet das Fundament für Wohlbefinden. Wenn sie das Gefühl haben, bei der Grundversorgung (Trinkwasser, Abwasser, Müllentsorgung, Kinderbetreuung, Bildungseinrichtungen, Kranken- und Altenpflege, Breitbandversorgung, uvm.) gut abgedeckt zu sein, so sind sie auch bereit sich in den unterschiedlichsten Vereinen und Organisationen ehrenamtlich und engagiert einzubringen. Das Zusammenleben der Menschen in kleineren Gemeinden lässt sich nicht nur durch Vorschriften organisieren oder gar optimieren. Die kommunal verantwortlichen Personen, meist die Bürgermeister:innen, müssen geeignete Voraussetzungen und Rahmenbedingungen schaffen, dass den Menschen die zukünftige Entwicklung der Gemeinde und der Region ebenfalls am Herzen liegt und so die Grundlage für eine gutes Miteinander ermöglicht. Die angeführten Empfehlungen des Rechnungshofs können dies zum Teil unterstützen und für noch mehr Transparenz und Verständnis sorgen. Die bereits vorherrschende in vielen Bereichen gelebte Zusammenarbeit im Bregenzerwald und speziell in den geprüften Gemeinden, ist im Prüfbericht positiv vermerkt worden und ist Ansporn für die Entscheidungsträger, diese interkommunale Zusammenarbeit weiterhin zu pflegen und allenfalls auszubauen. Auch sehen wir gerade in „besonderen Zeiten“ (Migration- und Fluchtthematik, Pandemie, usw.) die Vorteile von kleinen, regionalen Möglichkeiten und föderalen Strukturen.
Kenndaten
Gemeindeübersicht
Stand 31. Dezember 2020
Tabelle über die Kenndaten
1 Überblick
Gemeinden erfüllen in der Daseinsvorsorge eine Vielzahl an Aufgaben zur Erhaltung und Pflege der öffentlichen Infrastruktur. Diese werden in den geprüften Gemeinden des vorderen Bregenzerwalds grundsätzlich durch jeweils einen eigenen Bauhof erledigt. Ein Überblick über den zu betreuenden Bestand ist zweckmäßig. Aus rechtlichen Bestimmungen leiten sich Haftungsrisiken ab, daher ist eine nachvollziehbare Arbeitsdokumentation wichtig. In den geprüften Gemeinden wird ein starker Wille zur interkommunalen Zusammenarbeit deutlich. Mögliche Formen sollten anlassbezogen bewertet und zielgerichtet eingesetzt werden.
Schwerpunkt der Prüfung war eine vergleichende Analyse der Bauhöfe der Gemeinden Doren, Hittisau, Krumbach, Langen bei Bregenz (Langen), Langenegg und Sulzberg. Dabei wurden auch mögliche Synergiepotenziale berücksichtigt. Von diesen Gemeinden verfügen alle über einen eigenen Bauhof mit jeweils wenigen Mitarbeitenden. Hittisau als größte dieser Gemeinden nimmt auch zentralörtliche Funktionen wahr.
Als Grundlage für seine Auswertungen zog der Landes-Rechnungshof nicht ausschließlich dem Organisationsbereich Bauhof zugeordnete Bedienstete und Leistungen heran. Für eine bessere Vergleichbarkeit erweiterte er seine Berechnungen beispielsweise um Tätigkeiten im Gebäudemanagement.
Übersichtskarte
Geprüfte Gemeinden des vorderen Bregenzerwalds
Grafik über die Gemeinden des vorderen Bregenzerwalds
Die sechs angrenzenden Kleingemeinden im vorderen Bregenzerwald zeichnen sich neben einer geringen Bevölkerungsdichte durch ihren ländlichen Charakter mit zahlreichen landwirtschaftlichen und touristischen Betrieben sowie viel Grünfläche aus. Die Bevölkerungsentwicklung in diesen Gemeinden zeigte leichte Zuwächse im Prüfzeitraum.
Übersicht
Stand 2020
Übersichtstabelle
Eine Gemeinde erbringt Leistungen im Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge. Diese umfasst jene öffentlichen Verwaltungsaufgaben, die im allgemeinen Interesse liegen und die Grundversorgung der Bevölkerung gewährleisten. Die Mitarbeitenden erfüllen zentrale Aufgaben zur Erhaltung der öffentlichen Infrastruktur. Wasser- und Kanalnetz, Straßen oder Grünflächen bedürfen einer wiederkehrenden Pflege. Auch eigene Gebäude wie Gemeindesaal, Schule oder Kindergarten sind regelmäßig zu betreuen. Übersichten über Art und Qualität des zu pflegenden Bestands werden in den geprüften Gemeinden nur für einzelne Bereiche geführt.
Zuständigkeiten einer Gemeinde ergeben sich u.a. aus folgenden rechtlichen Bestimmungen:
Kanalisationsgesetz
Verpflichtung, für die Errichtung und den Betrieb öffentlicher Abwasserbeseitigungsanlagen zu sorgen
Landes-Abfallwirtschaftsgesetz
Verpflichtung, die im Gemeindegebiet anfallenden nicht gefährlichen Siedlungsabfälle zu sammeln und abzuführen
Schulerhaltungsgesetz
Verpflichtung zur Errichtung und Erhaltung der öffentlichen Volks-, Mittel-
sowie Polytechnischen Schulen
Spielraumgesetz
Verpflichtung, für die Errichtung und Erhaltung von öffentlich zugänglichen Kinderspielplätzen zu sorgen
Straßengesetz und Straßenverkehrsordnung
Verpflichtung, als Erhalterin der Gemeindestraßen und weiterer öffentlicher Straßen im Eigentum der Gemeinde deren gefahrlose Benützung zu gewährleisten. Dies umfasst u.a. Erhaltungsmaßnahmen, Winter- und Kehrdienste sowie die Pflege der Grünflächen, Bäume und Sträucher an den Straßen.
Wasserversorgungsgesetz
Verpflichtung, für die Errichtung und den Betrieb von Wasserversorgungsanlagen zu sorgen
Eine Gemeinde kann diese Aufgaben selbst wahrnehmen oder sie im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung ganz oder teilweise Dritten übertragen. Im Unterschied zur verpflichtenden Einrichtung eines Gemeindeamts als ausführendes Hilfsorgan ist die Schaffung eines Bauhofs rechtlich nicht vorgeschrieben.
Nach den verfassungs- und gemeinderechtlichen Bestimmungen hat eine Gemeinde als selbstständiger Wirtschaftskörper das Recht, Vermögen aller Art zu besitzen, zu erwerben und darüber zu verfügen. Eine Gemeinde stellt auf unterschiedlichste Weise Grund und Boden sowie darauf befindliche Einrichtungen für die Öffentlichkeit zur Verfügung. Damit verbunden sind auch mögliche Gefahrenquellen, beispielsweise bei Straßen, Wanderwegen, Spielplätzen oder öffentlichen Gebäuden. Um sich nicht dem Risiko einer Haftung auszusetzen, hat sie in diesen Bereichen im Rahmen der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht zu gewährleisten, dass niemand zu Schaden kommt. Da eine Gemeinde die allgemeine Benutzung ihrer öffentlichen Straßen, Wander- und sonstigen Wege ermöglicht, kommt ihr im Schadensfall das Haftungsprivileg der Wegehalterhaftung zu. Demnach haftet sie im Fall einer Schädigung Dritter auf Grund von Mangelhaftigkeit eines Weges nur bei Vorsatz oder grober Fahrlässigkeit. Dies gilt nach der sogenannten Leutehaftung auch für die ausführenden Mitarbeitenden. Werden Aufgaben des Wegehalters durch beauftragte Dienstleister erledigt, so haften diese bei Schädigung Dritter grundsätzlich bereits ab leichter Fahrlässigkeit, wenn sie nicht dem Organisations- und Verantwortungsbereich der Gemeinde zuzurechnen sind. Besteht jedoch eine Weisungsgebundenheit zwischen Gemeinde und ausführenden Unternehmen bzw. Personen, kann von einer Leutehaftung ausgegangen werden, und die Gemeinde steht für diese ein. Dies hängt u.a. davon ab, wie eine zugrundeliegende Vereinbarung ausgestaltet ist und die Einsatzverantwortung tatsächlich wahrgenommen wird. Insbesondere im Hinblick auf eine allfällige Haftung sind erledigte Aufgaben zu dokumentieren, um im Schadensfall das Risiko der Gemeinde zu minimieren. In den geprüften Gemeinden findet dies nicht in ausreichendem Maße statt.
Die sechs geprüften Gemeinden kooperieren seit vielen Jahren in unterschiedlichen Zusammenschlüssen. Seit dem Jahr 1970 besteht der Verein REGIOnalplanungsgemeinschaft Bregenzerwald. Er wurde gegründet, um die Gemeinden zu beraten, Lösungen anzubieten und notwendige Maßnahmen gemeinsam durchzuführen. Ihm gehören alle 24 Gemeinden des Bregenzerwalds an.
Doren, Langen und Sulzberg schlossen sich im Jahr 1980 zum Abwasserverband Rotachtal zusammen, der die gemeinsame Abwasserreinigungsanlage (ARA) betreibt. Diese verarbeitet auch einen Teil des Abwassers der deutschen Gemeinde Scheidegg. Im Jahr 2017 wurde die Baurechtsverwaltung Bregenzerwald gegründet. Der Verwaltungsgemeinschaft gehören inzwischen 18 Gemeinden der Region an. Im Bereich Abfall und Wertstoffe gibt es zwei interkommunale Kooperationen. Der Trinkwasserverband Bregenzerwald besteht seit dem Jahr 2020 und soll zukünftig die Wasserversorgung für zehn Gemeinden sichern, darunter auch für Hittisau, Krumbach und Langenegg.
Im Jahr 2021 erfolgte der Zusammenschluss im Gemeindeverband Finanzverwaltung Vorderwald (Finanzverwaltung), in dem neben den sechs geprüften drei weitere Gemeinden des vorderen Bregenzerwalds ihre Aufgaben im Finanzbereich und der Personalverwaltung zentralisiert haben. Lohnbuchhaltung und Personalverrechnung sind an die Stadt Dornbirn ausgelagert, die neugegründete Finanzverwaltung fungiert dabei als Bindeglied.
Bauhofaufgaben können grundsätzlich in vielfältigen Formen der interkommunalen Zusammenarbeit durchgeführt werden, auch informell, beispielsweise im Rahmen eines gemeinsamen Erfahrungsaustausches. Wenn sie formalisiert werden soll, ermöglicht das öffentliche Recht die Kooperation als Gemeindeverband oder Verwaltungsgemeinschaft.
Ein Gemeindeverband ist ein selbstständiger Rechtsträger, der die vereinbarten Aufgaben der verbandsangehörigen Gemeinden an deren Stelle, im eigenen Namen und in eigener Verantwortung durch seine Organe wahrnimmt. Die Zuständigkeit dafür geht von den Gemeinden auf den Verband über. Aus diesem Grund stellen Leistungen, die der Verband für eine Mitgliedsgemeinde erbringt, keinen umsatzsteuerbaren Leistungsaustausch dar. Als juristische Person kann ein Gemeindeverband auch Dienstgeber sein und eigene Bedienstete bestellen. Zwischen den verbandsangehörigen Gemeinden und dem Gemeindeverband bestehen weder Über- oder Unterordnung noch Weisungs- und Aufsichtszusammenhang. Sofern ein Gemeindeverband Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinde besorgt, unterliegt er der Aufsicht des Landes.
Bei einer Verwaltungsgemeinschaft handelt es sich hingegen um ein Hilfsorgan der beteiligten Gemeinden, dem keine eigene Rechtspersönlichkeit zukommt. Sie handelt im Namen der Gemeinden. Aus diesem Grund gehen weder Zuständigkeiten noch Kompetenzen auf die Verwaltungsgemeinschaft über. Sie kann auch nicht Dienstgeberin sein. Für die Bereitstellung von benötigtem Personal können Bedienstete nach den Bestimmungen des Gemeindedienstrechts zugewiesen werden. Die Gemeinde ist ihnen gegenüber weiterhin weisungsbefugt, sofern Aufgaben der jeweiligen Gemeinde besorgt werden. Im Fall einer Kostenerstattung für erbrachte Leistungen liegt grundsätzlich ein umsatzsteuerbarer Leistungsaustausch vor.
Gemeinden können auch mittels privatrechtlicher Verträge oder eigenen Gesellschaften kooperieren. Beispielsweise ermöglicht ein Pool für bestimmtes Fachpersonal einen gegenseitigen umsatzsteuerbaren Austausch von qualifiziertem Personal und erhöht damit die Ausfallsicherheit. Weiters können bei einer Gemeinde angestellte Mitarbeitende je nach Bedarf – auch nur für einen Teil der Arbeitszeit – einer anderen Gemeinde zugewiesen werden. Während dieser Zeit unterliegen sie den fachlichen Anordnungen der zugewiesenen Gemeinde, die diensthoheitlichen Befugnisse verbleiben jedoch bei der zuteilenden Gemeinde.
Bauhöfe sind als kommunale Dienstleister für eine Vielzahl an Aufgaben zuständig. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Bereitstellung einer funktionierenden Infrastruktur und in der Pflege und Erhaltung des Gemeindevermögens. Für einen besseren Überblick sollte der zu betreuende Bestand erfasst werden. Insbesondere im Hinblick auf Haftungsrisiken sind auch durchgeführte Tätigkeiten zu dokumentieren. Im Fall der Wegehalter- als auch der Bauwerkshaftung ist ein entsprechender Nachweis wesentlich. Letztere kommt insbesondere bei Schäden durch Dachlawinen, mangelhafte Spielplatzgeräte oder Bäume zu tragen. Nur so kann im Schadensfall belegt werden, dass die Gemeinde geeignete Vorkehrungsmaßnahmen gesetzt hat.
Die Vielfalt der Daseinsvorsorge ist für die Kleingemeinden eine große Herausforderung. Kooperationen können bei der Durchführung der zahlreichen Aufgaben unterstützen. Der politische Wille zur gemeinsamen Bearbeitung anfallender Aufgaben ist groß. Gründe, die für eine Zusammenarbeit sprechen, sind beispielsweise eine Verbesserung der Personalausfallssicherheit oder eine höhere Qualität der Aufgabenerledigung. Neben betriebswirtschaftlichen sind auch andere wie steuerrechtliche Vor- und Nachteile abzuwägen. Im Einzelfall muss dies themenspezifisch bewertet werden. Eine Kooperation sollte eine gut überlegte Lösung sein, da eine Änderung beispielsweise der Rechtsform aufwendig und mitunter kostenintensiv sein kann.
Empfehlung
01. Vom Bauhof zu betreuenden Bestand erfassen
02. In haftungsrelevanten Bereichen durchgeführte Tätigkeiten nachvollziehbar dokumentieren
2 Infrastruktur
Lager, Werkstätten und Büroräume für Bauhofmitarbeitende sind in allen Gemeinden vorhanden, in Qualität und Ausstattung aber unterschiedlich. Teils besteht Bedarf für Verbesserungen, in Sulzberg gibt es dazu Überlegungen. Bei größeren Investitionen sollten interkommunale Lösungen geprüft werden, auch zur Entlastung der Gemeindehaushalte. Zwei regionale Abfallsammelzentren stehen mehreren Gemeinden zur Verfügung, in Doren ist über eine Teilnahme zu entscheiden. Der Fahrzeug- und Gerätebestand ist überschaubar, dennoch kann eine Nutzung im Verbund sowohl wirtschaftliche als auch qualitative Vorteile bringen. In Langen war die Entscheidung für die Anschaffung eines teuren Spezialfahrzeugs nicht ausreichend nachvollziehbar.
In den geprüften Gemeinden gibt es im Bereich Bauhof bis zu sieben Standorte. In jeder kommt zumindest ein Kleintransporter mit Ladefläche zum Einsatz. Einzelne besitzen Spezialfahrzeuge, die teilweise jedoch eine geringe Auslastung aufweisen. Für die Abfallsammlung bestehen unterschiedliche Lösungen, teilweise in regionalen Abfallsammelzentren (ASZ).
Die Anzahl der zu betreuenden Gebäude reicht von neun in Langenegg bis neunzehn in Hittisau. In allen Gemeinden stehen den Mitarbeitenden grundsätzlich Büroräumlichkeiten sowie Lager- und Abstellmöglichkeiten zur Verfügung. Sie unterscheiden sich deutlich in Qualität und Ausstattung.
Gebäudeübersicht
Stand 31. Dezember 2020
Übersichtstabelle der Gebäude
Der Bauhof von Doren umfasst neben einem Büro, einer kleinen Werkstatt und einer Garage mit Lagerbereich auch weitere, teilweise nicht überdachte Lagermöglichkeiten im direkten Umfeld.
In Hittisau ist der Bauhof in einem modernen, funktionalen Gebäude mit einem großen Lagerplatz und zwei Garagen untergebracht. Auf dem Gelände der gemeindeeigenen ARA befindet sich zusätzlich ein kleines Lager, das gemeinsam mit dem Bauhof genutzte Geräte vorhält.
Die Bauhofmitarbeitenden in Krumbach verfügen über eine kleine Werkstatt mit Lagermöglichkeit in einem nicht isolierten Gebäude ohne Heizung sowie über ein Büro im Gebäude der gemeindeeigenen ARA.
Beim Bauhof Langen ist auch das ASZ angesiedelt. Neben Werkstatt, Büro und Sanitärraum sind dort unterschiedliche Lagerbereiche eingerichtet.
Im Gebäude des Gemeindeamts Langenegg befinden sich eine kleine Werkstatt mit Büroarbeitsplatz sowie Lagerflächen.
In Sulzberg sind Lagermöglichkeiten über das Gemeindegebiet verteilt. Dies führt teilweise zu längeren Rüstzeiten, weil je nach Tätigkeit mehrere Standorte angefahren werden müssen. Die Büroräumlichkeiten sind in einer Garage ohne Tageslicht untergebracht. Ein im Dezember 2021 gekauftes bebautes Grundstück bietet nach Auskunft des Bürgermeisters die Möglichkeit, ein kommunales Entwicklungsgebiet zu schaffen. Es gibt Überlegungen, u.a. das Gebäude zu adaptieren und den Bauhof an diesem Standort neu zu situieren. Dadurch könnten Abläufe und räumliche Situation für die Mitarbeiter verbessert werden. Im Voranschlag 2022 sind im Investitionsnachweis für dieses Vorhaben € 0,80 Mio. vorgesehen.
Grundsätzlich erfolgt die Abfallsammlung in regionalen ASZ, außer in Doren und Langenegg. In Doren ist die Abgabe von Problemstoffen und Elektroaltgeräten zweimal im Jahr möglich. Sperrmüll und Altholz kann nach vorheriger Anmeldung abgegeben werden. Im Jahr 2019 führte der Gemeindeverband für Abfallwirtschaft und Umweltschutz (Umweltverband) eine Grundlagenerhebung für Doren, Langen und Sulzberg durch. Er empfahl der Gemeinde Doren für den Wertstoffhof eine Kooperation mit Langen, u.a. da gesetzliche Verpflichtungen am örtlichen Bauhof teilweise nicht erfüllt werden können. Auch nach Information der zuständigen Fachabteilung im Amt der Landesregierung sind für die Wertstoffsammlung zeitnah Adaptionen oder Investitionen notwendig. Eine Entscheidung der Gemeinde ist ausständig.
Hittisau betreibt seit dem Jahr 2009 ein ASZ, das auf Grundlage einer privatrechtlichen Vereinbarung auch Krumbach und drei weiteren Nachbargemeinden zur Verfügung steht. Sie leisten dafür jährliche Investitions- und Betriebskostenbeiträge. Derzeit ist die Kapazität ausreichend, eine Erweiterung wäre jedoch wegen der eingeschränkten räumlichen Situation nicht möglich. Für den Bereich der Grünmüllentsorgung ist eine Adaption der bestehenden Lösung im Gespräch.
Seit dem Jahr 2018 nutzt Sulzberg das ASZ Langen mit. Die Gemeinde leistet dafür jährliche Investitions- und Betriebskostenbeiträge. Um die Abfallsammlung längerfristig am vorhandenen Standort fortführen zu können und für den Fall, dass auch Doren teilnimmt, sind je nach Ausbau dieser Kooperation Investitionen notwendig.
Langenegg betreibt einen eigenen Wertstoffhof in der Nähe des Dorfzentrums. Dieser ist einen Tag im Monat geöffnet. Die Abwicklung der Tätigkeiten ist auf Grund der Raumsituation aufwendig, eine Verbesserung am gegenwärtigen Standort nicht möglich.
In allen Gemeinden verfügt der Bauhof über einen Kleintransporter, in Hittisau über zwei. Weitere klassische Bauhofgeräte wie Rasenmäher, Schneefräsen oder Streugeräte sind vorhanden. Langen und Langenegg besitzen jeweils einen Elektrostapler. Spezialgeräte wie Bagger, Radlader oder Böschungsmäher werden bei Bedarf angemietet oder die Leistungen zugekauft. Die eingesetzten Kleintransporter werden intensiv genutzt, erreichen jedoch geringe durchschnittliche jährliche Fahrleistungen. Diese variieren von rund 5.000 bis zu 16.000 km pro Jahr. In einigen Gemeinden wurden die Fahrzeuge über die wirtschaftlich vorgesehene Nutzungsdauer hinaus eingesetzt. Nach Auskunft von Bürgermeistern wurde eine gemeinsame Verwendung von Geräten bereits vereinzelt versucht.
Hittisau ist im Besitz von zwei Pistenraupen, die für die Pisten- und Loipenpräparation des weitläufigen Loipennetzes und beim gemeindeeigenen Skilift verwendet werden.
Langen setzt seit Ende 2017 zusätzlich einen Kommunaltraktor mit Anbauten für Winterdienst und Grünflächenpflege ein. Das um mehr als € 100.000 angeschaffte, jedoch nicht in der Vermögensrechnung erfasste Fahrzeug wies eine durchschnittliche Leistung von weniger als 180 Betriebsstunden pro Jahr aus. Grund für die Anschaffung war nach Information der Gemeinde, dass sich kein geeigneter Dienstleister für die Übernahme des Winterdienstes auf Gehsteigen fand. Die Gemeinde stellte Unterlagen zum Beschaffungsvorgang bereit. Darin war ein Kostenvergleich enthalten, allerdings wurden unterschiedliche Funktionsumfänge gegenübergestellt. Nähere Angaben sind nicht dokumentiert, Besprechungsprotokolle undatiert. Eine Abwägung der konkreten Vor- und Nachteile, welche die getroffene Entscheidung nachvollziehbar unterstützen, lag nicht vor. Nach Auskunft verwenden die Bauhofmitarbeiter das Fahrzeug neben dem Winterdienst und der Grünflächenpflege hauptsächlich für die tägliche An- und Abfahrt zu Einsatzorten, weitere gerätespezifische Vorteile werden wenig genutzt.
Die Infrastruktur der Bauhöfe ist in den geprüften Gemeinden hinsichtlich Substanz und Qualität unterschiedlich und teilweise über mehrere Standorte verteilt. Vereinzelt ist deren Zustand verbesserungswürdig, größere Investitionen sind in den nächsten Jahren mit Ausnahme von Sulzberg nicht geplant. Dort belasten der Grundkauf und die beabsichtigte Gebäudeadaptierung das Budget. Falls Investitionen größeren Umfangs getätigt werden, sollten jedenfalls gemeindeübergreifende Lösungen auf Synergiepotenziale geprüft werden.
Der Landes-Rechnungshof erachtet die Betriebsstunden des Kommunaltraktors in Langen als zu niedrig. Neben dem Einsatz für den Winterdienst und die Grünflächenpflege dient das Fahrzeug vor allem zur Personenbeförderung. Die damit verbundenen langen Stehzeiten erschweren eine höhere Auslastung. Kritisch beurteilt er die Grundlagen für die Beschaffungsentscheidung. Aus den bereitgestellten Dokumenten ist eine wirtschaftliche Auseinandersetzung wenig nachvollziehbar. Bei Berechnungen sind vergleichbare Funktionsumfänge zugrunde zu legen. Die Dokumentation von Beschaffungsvorgängen ist vollständig zu führen, Besprechungsprotokolle sind zumindest mit Datum zu versehen.
Nicht regelmäßig benötigte Maschinen könnten nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs in einem Verbund besser ausgelastet werden. Eine für alle einsehbare Übersicht, welche Gerätschaften in den jeweiligen Kommunen vorhanden sind, kann als Basis für eine leihweise Überlassung hilfreich sein. Vorgaben zur Nutzung sind gemeinsam zu vereinbaren.
Im Bereich der Abfallsammlung unterstützt der Landes-Rechnungshof die Empfehlung des Umweltverbands an die Gemeinde Doren, mit Langen zu kooperieren. Dies stellt die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben sicher und erhöht den Bürgerkomfort durch längere Öffnungszeiten. Das bisher dafür zuständige Personal könnte sich auf andere wesentliche Bauhoftätigkeiten konzentrieren.
Empfehlung
03. Vor Investitionen größeren Umfangs Synergiepotenziale interkommunaler Zusammenarbeit identifizieren
04. Gemeinsame Nutzung kostenintensiver Spezialmaschinen und -geräte prüfen und gegebenenfalls regeln
05. In Doren über Kooperation mit Abfallsammelzentrum Langen entscheiden
06. In Langen Beschaffungsvorgänge für Fahrzeuge und Maschinen nachvollziehbar dokumentieren
3 Organisation
Die Bürgermeister sind überwiegend direkte Vorgesetzte der Mitarbeitenden im Bauhof. Führungsinstrumente wie Mitarbeitergespräche, Stellenbeschreibungen oder eine Personaleinsatzplanung sollten vermehrt eingesetzt werden. An einer Harmonisierung der Dienstzeitenverordnungen wird gear-beitet. Schriftliche Dienstanweisungen sind insbesondere in haftungsrelevanten Bereichen wichtig. Synergien in Einkauf und Instandhaltung können durch ein zentrales Beschaffungsmanagement und mehr Standardisierung von Materialien und Systemen erzielt werden. Die Lagerführung ist zu verbessern.
Als Regiebetrieb ist der Bauhof direkt in die Gemeindeverwaltung integriert und kein eigener Rechtskörper. Die Bauhöfe der geprüften Gemeinden sind ähnlich organisiert, der Großteil der nachfolgenden Aussagen trifft deshalb für alle zu. Bei Abweichungen oder Alleinstellungsmerkmalen werden diese eigens beschrieben.
Gemessen an der Anzahl der Mitarbeitenden war der Bauhof in Hittisau am größten. Die disziplinäre Führung oblag zum Ende des Prüfzeitraums den Bürgermeistern bzw. in Hittisau dem Leiter des Bauamts. Sie sind für dienstrechtliche Belange verantwortlich. Dazu zählen die regelmäßige Durchführung von Mitarbeitergesprächen oder die im Gemeindeangestelltengesetz 2005 (GAG) vorgesehene wiederkehrende Leistungsbeurteilung. Diese Aufgaben wurden nicht in allen Gemeinden wahrgenommen, auch die Dokumentation im Personalakt erfolgte nicht durchgängig. Die Vorgesetzten haben wenig Einblick in die Tätigkeiten der Mitarbeitenden, die ihre Aufgaben in hohem Maße eigenständig erledigen. Einzelne Bürgermeister sprechen hinsichtlich des Mitarbeitereinsatzes im Bauhof von einem Kontrolldefizit.
Die fachliche Führung umfasst Tätigkeiten wie Personaleinsatzplanung oder die Abstimmung bezüglich anstehender Aufgaben. Nach Auskunft nimmt sie nur in Langen und Sulzberg ein Bauhofmitarbeiter wahr. Im Regelfall ordnen der Bürgermeister oder Gemeindeangestellte Einzelaufträge an. Gelegentlich kommt es vor, dass Bürger direkt mit Mitarbeitenden Kontakt aufnehmen und Leistungen anfordern. Abstimmungsgespräche zwischen Führungskraft und Mitarbeitenden finden in regelmäßigen Intervallen statt. In Sulzberg werden sie nach Bedarf geführt. Übersichten mit anstehenden bzw. erledigten Arbeiten oder andere Instrumente zur Aufgabenplanung kommen kaum zum Einsatz. Eine vorausschauende Einteilung über einen Zeithorizont von einer Woche wird nur in Doren und Langen erstellt. Länger dauernde Aufgaben über diesen Zeitraum hinaus werden in keiner der geprüften Gemeinden geplant.
Aktuelle Stellenbeschreibungen lagen großteils nicht vor. Bei weniger als einem Drittel der Mitarbeitenden, die zum Ende des Prüfzeitraums angestellt waren, sind Aufgabenbereiche in den Dienstverträgen näher beschrieben.
Verschriftlichte organisatorische Regelungen fehlten in den meisten geprüften Gemeinden, beispielsweise hinsichtlich Stellvertretung oder Arbeitsdokumentation. Interne Richtlinien für Beschaffung oder Vergabe von Leistungen, z.B. mit Zuständigkeiten und Wertgrenzen, liegen nicht vor. Nur Langenegg und Sulzberg verfügen über allgemein gehaltene Beschaffungsrichtlinien zum nachhaltigen Einkauf. Vereinzelt gibt es mündliche Vorgaben zur Angebotseinholung und Ermittlung des Bestbieters.
Dienstzeitenverordnungen wurden teilweise verfasst, aber nur in einer Gemeinde vom Gemeindevorstand als zuständigem Gremium beschlossen. Zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Landes-Rechnungshof war die Finanzverwaltung mit der Harmonisierung der Dienstzeitenverordnungen beauftragt.
Jede Gemeinde beschafft Materialien oder Maschinen grundsätzlich selbst. In Einzelfällen, wie dem Kauf eines GPS-Geräts, prüften Gemeinden einen gemeinsamen Einkauf. Beschaffungsmanagement ist laut der Vereinbarung als Aufgabe der Finanzverwaltung grundsätzlich vorgesehen. Diese nahm die Angebotseinholung für das Zeiterfassungssystem im Jahr 2020 zentral vor. Laut Information konnten dabei Preisvorteile für alle erzielt werden.
Der separate Ankauf notwendiger Materialien für die kommunale Infrastruktur wie Wasseruhren, Leitungsrohre oder Hydranten wird mit dem Einsatz unterschiedlicher Systeme und Komponenten begründet. Gemeinsame Standards existieren keine. Das eingesetzte Material wird grundsätzlich nur im Fall einer Weiterverrechnung an Dritte erfasst. Eine regelmäßige Inventur zur Feststellung des Lagerbestands und zur Ermittlung möglicher Fehlbestände wird nicht vorgenommen.
Für Bauhofmitarbeitende sind PC-Arbeitsplätze mit Druckmöglichkeit vorhanden. Eine Spezialsoftware für kommunale Bauhöfe zur Arbeitsplanung, Auftragsverwaltung und Arbeitsdokumentation kommt nicht zum Einsatz. Für Letztere und auch teilweise für die Zeiterfassung stehen klassische Büroanwendungen und ein Programm mit Zugriff auf das geografische Informationssystem zur Verfügung. Teilweise werden mobile Endgeräte wie Smartphones oder Tablets verwendet, etwa in Langenegg zur Vermessung des Kanalnetzes.
Der Einsatz des elektronischen Aktenverwaltungssystems ist in den einzelnen Gemeinden unterschiedlich weit fortgeschritten. Im Prüfzeitraum erfolgte die Belegführung überwiegend noch auf Papier. Erst im Juni 2021 stellte die Finanzverwaltung alle Gemeinden auf eine elektronische Belegführung um.
Aufgaben im Bauhof erfordern von den Mitarbeitenden einen hohen Grad an Eigenverantwortung und Flexibilität. Verbesserungsbedarf erkennt der Landes-Rechnungshof beim Einsatz von Führungsinstrumenten. Für den gezielten Personaleinsatz sind auch rollierende, vorausschauende Einteilungen von mindestens einer Woche sowie eine grobe Jahresplanung dienlich. Der Landes-Rechnungshof vermisst dazu in den geprüften Gemeinden Instrumente zur Aufgabenplanung. Diese gewinnen mit zunehmender Größe der Organisation an Bedeutung. Die entsprechende Dokumentation vereinbarter Aufgaben begünstigt eine Nachverfolgung. Wesentliche Ergebnisse im Rahmen der Abstimmungsgespräche sind zur besseren Nachvollziehbarkeit schriftlich festzuhalten.
Der Einsatz von Führungsinstrumenten wie Mitarbeitergespräche oder Stellenbeschreibungen führt zu mehr Klarheit für Bedienstete und Vorgesetzte. Zumindest jährliche Mitarbeitergespräche sind hilfreich. Deren Dokumentation im Personalakt ist verbesserungswürdig. Der Landes-Rechnungshof befürwortet aktuelle Stellenbeschreibungen. Sie beinhalten wesentliche Aufgabenschwerpunkte und legen auch Kompetenzen und Verantwortungen fest. Für die nachvollziehbare Einstufung bilden sie eine wesentliche Basis, für die Besetzung offener Stellen sind sie förderlich.
Verbesserungsbedarf besteht nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs auch bei internen Regelungen. Dienstanweisungen, die Zuständigkeiten und Abläufe für bestimmte Tätigkeiten näher festlegen, sollten jedenfalls bei haftungsrelevanten Themen schriftlich vorhanden sein. Kritisch beurteilt er, dass in fast allen geprüften Gemeinden die gesetzlich vorgeschriebene Dienstzeitenverordnung nicht rechtsgültig erlassen wurde. Er begrüßt, dass die Finanzverwaltung mit Schritten zur Harmonisierung beauftragt wurde. Sinnvollerweise werden die Verordnungen gemeindeübergreifend abgestimmt und ähnlich gestaltet. Dies bietet auch für allfällige zukünftige Kooperationen eine gute Voraussetzung.
Hinsichtlich der Beschaffung bemängelt der Landes-Rechnungshof, dass keine schriftlichen internen Regelungen mit Zuständigkeiten und Wertgrenzen bestehen. Seiner Ansicht nach kann gerade für kleinere Gemeinden eine gemeinsame Beschaffung in bestimmten Bereichen zu besseren Konditionen führen. Er begrüßt daher die Festlegung eines zentralen Beschaffungsmanagements. Ab welchem Zeitpunkt dies durch die Finanzverwaltung erfolgen kann, hängt von der Priorisierung aller dort anstehenden Aufgaben sowie der zur Verfügung stehenden Ressourcen ab. Damit einhergehend regt der Landes-Rechnungshof an, Möglichkeiten zur Harmonisierung von verwendeten Systemen und Materialien zu prüfen und gegebenenfalls zu nutzen. Durch einheitlich verwendete Komponenten könnten sich Gemeinden mittelfristig mit Bauteilen besser aushelfen und vorzuhaltende Lagerbestände reduzieren. Im Bereich Lagerhaltung ermöglicht eine Inventarverwaltung zumindest für kostenintensive Bestände einen besseren Überblick.
Empfehlung
07. Mitarbeitergespräche regelmäßig als Führungsinstrument einsetzen
08. Stellenbeschreibungen erarbeiten
09. Dienstzeitenverordnungen harmonisieren und ordnungsgemäß erlassen
10. Dienstanweisungen bei haftungsrelevanten Aufgaben verschriftlichen
11. Personaleinsatzplanung verbessern
12. Zuständigkeiten und Wertgrenzen für Beschaffungen festlegen
13. Systeme und Materialien zwischen Gemeinden vermehrt harmonisieren
14. Gemeinsames Beschaffungsmanagement etablieren
15. Inventarverwaltung für kostenintensive Bestände einführen
4 Personal
Die Personalausstattung im Bereich Bauhöfe veränderte sich großteils kaum. Deutliche Unterschiede gab es bei Einstufungen sowie Nebenbezügen. Die Gründe für deren Gewährung können nicht immer nachvollzogen werden. Auf die Vollständigkeit der Personalakten ist vermehrt zu achten. Auffällige Zeit- und Urlaubsguthaben deuten auf die Notwendigkeit hin, Aufgabenverteilung und Beschäftigungsausmaße zu überprüfen. Auch Grundlagen für eine gemeindeübergreifende Nutzung von Fachkräften sind zu erarbeiten. Geplante Angleichungen wie bei der Rufbereitschaft oder dem Leistungskatalog in der elektronischen Zeiterfassung unterstützen bei einer stärkeren Zusammenarbeit.
Der Landes-Rechnungshof verglich die Bauhöfe in personalrelevanten Themen für das Jahr 2020, u.a. hinsichtlich Personalausstattung und -struktur, Einstufungen, Nebenbezügen sowie Zeit- und Urlaubsständen. Für 70 Prozent der Bauhofmitarbeitenden kam das GAG zur Anwendung. Die restlichen Dienstverhältnisse unterlagen dem Gemeindebedienstetengesetz 1988 (GBedG).
In Summe waren 21 Personen mit einem Ausmaß von rund 17 VZB im Bereich Bauhof tätig. Während des Prüfzeitraums blieb der Personalstand in den meisten Gemeinden annähernd stabil, die Anzahl der VZB stieg nur geringfügig.
Beschäftigte im Bereich Bauhof
Stand 31. Dezember 2020
Tabelle über die Beschäftigte im Bereich Bauhof
Werden in allen geprüften Gemeinden die Bediensteten im Bereich Bauhof ins Verhältnis zu den Einwohnern gesetzt, beschäftigt jede Gemeinde durchschnittlich rund zwei VZB je 1.000 Einwohner. Die Bandbreite reicht dabei von 1,09 VZB in Sulzberg bis zu 2,91 VZB in Doren. Gründe für diese Streuung sind, dass Mitarbeitende Tätigkeiten in unterschiedlichem Umfang durchführen, teils Sonderaufgaben erledigen oder Aufgaben auch von Dritten übernommen werden. Dies gilt beispielsweise für Reinigungstätigkeiten in Gebäuden, die Schwimmbadbetreuung oder die Wasserversorgung durch Genossenschaften. Neben Sulzberg weist auch Langenegg eine niedrigere Beschäftigtenanzahl je 1.000 Einwohner auf. Beide Gemeinden haben im Jahr 2021 eine neue Stelle geschaffen.
Die bei den Gemeinden beschäftigten Mitarbeitenden waren durchschnittlich 44 Jahre alt, vier Mitarbeiter 55 Jahre oder älter. Von diesen waren zwei für Doren tätig. Das Durchschnittsalter in den einzelnen Gemeinden variierte erheblich. Es reichte von 35 Jahren in Sulzberg bis zu 54 Jahren in Langenegg. Das Dienstalter betrug im Mittel zwölf Jahre. Ein Viertel aller Bediensteten war am Ende des Prüfzeitraums mehr als 20 Jahre im Gemeindedienst tätig.
Alle Mitarbeitenden der sechs Bauhöfe haben, soweit aus den vorliegenden Unterlagen ersichtlich, eine handwerkliche Grundausbildung. Das Spektrum reicht von Elektroinstallateur und KFZ-Mechaniker über Landmaschinentechniker, Tischler sowie Sanitär- und Klimatechniker bis zu Wasserleitungsinstallateur, Zimmerer und Rauchfangkehrer. In den geprüften Gemeinden gibt es in Summe acht Mitarbeiter mit einer Zusatzqualifikation als Wassermeister, fünf besitzen die Ausbildung zum Klärwärter. Jeweils acht Bedienstete haben Weiterbildungen im Brandschutz oder im Bereich Abfall und kommunale Problemstoffsammlung absolviert.
Die Personalkosten, welche Bruttobezüge und Dienstgeberabgaben beinhalten, betrugen im Bereich Bauhof € 1,07 Mio.
Personalkosten im Bereich Bauhof
für das Jahr 2020
Grafik über die Personalkosten im Bereich Bauhof
Die durchschnittlichen Personalkosten je VZB lagen zwischen € 56.400 in Sulzberg und € 67.900 in Langen. Dies ist u.a. auf Unterschiede bei Einstufungen, Nebenbezügen sowie beim Dienstalter zurückzuführen.
Die folgende Übersicht zeigt die Einstufung der Bediensteten. Sie ist nach Gehaltsgruppen gemäß GBedG bzw. Modellstellen gemäß GAG absteigend gegliedert. Daraus sind große Unterschiede in der Zuordnung zu Gehaltsgruppen bzw. Modellstellen erkennbar. Während die Bauhofmitarbeiter in Langen im oberen Bereich angesiedelt sind, stufte Langenegg eher niedrig ein. Außerdem wird ersichtlich, dass die Gemeinden überwiegend keine Hilfskräfte beschäftigten. Somit erledigen Fachkräfte auch einfachere Tätigkeiten wie Mäharbeiten oder Laubbeseitigung.
Einstufung Bauhofmitarbeitende
Stand 31. Dezember 2020
Tabelle über die Einstufung der Bauhofmitarbeitenden
Im Prüfzeitraum gab es zwei Neueinstufungen in Langen sowie zwei außerordentliche Vorrückungen in Langenegg. In Langen wurde die Entscheidung vom Bürgermeister getroffen. Aus den vorliegenden Schreiben an die betroffenen Mitarbeiter geht nicht hervor, auf Grund welcher besonderen Leistungen bzw. Erweiterungen der Aufgabengebiete die Anpassungen erfolgten. In Langenegg empfahl der Gemeindevorstand allgemein eine Vorrückung von Gemeindebediensteten in Einzelfällen. Die Entscheidung über die Höhe lag ebenfalls beim Bürgermeister.
Die gesetzlichen Bestimmungen räumen Gemeinden für bestimmte Nebenbezüge einen gewissen Spielraum bei der Festlegung der Auszahlungshöhe ein. Nicht darunter fallen u.a. Leistungsprämie, Kinderzulagen und Fahrkostenvergütung. In Summe wurden im Prüfzeitraum zehn verschiedene dieser Nebenbezüge gewährt, teils gab es Untergliederungen innerhalb einer Nebenbezugsart. Eine Begründung für deren Gewährung ist aus den Personalakten nur teilweise nachvollziehbar. Hittisau bezahlte entgegen den gesetzlichen Vorgaben Erschwernis- und Schmutzzulagen aus. Sie sind nur dann zu gewähren, wenn diese Umstände nicht bereits in der entsprechenden Modellstelle berücksichtigt sind.
Die Auszahlungen für diese Nebenbezüge beliefen sich im Jahr 2020 auf einen Gesamtbetrag von € 62.600. Ein Drittel entfiel auf Doren, nur ein Prozent auf Sulzberg. Bei den durchschnittlichen Nebenbezügen pro VZB liegen Doren mit € 7.100 und Langenegg mit € 6.600 an der Spitze. Eine Gegenüberstellung mit dem Grundgehalt ergab, dass in den geprüften Jahren in einzelnen Fällen Mitarbeitende mehr als 25 Prozent des jährlichen Grundgehalts an solchen Nebenbezügen erhielten, in einem davon waren es beinahe 60 Prozent.
Das GAG sieht vor, dass Bedienstete nach festgestellter positiver Leistungsbeurteilung je nach Arbeitserfolg abgestufte monatliche Prämien erhalten. Davon abweichend können Gemeinden die Gewährung einer für alle Mitarbeitenden einheitlichen, pauschalen Prämie verordnen. Bis auf Krumbach haben alle geprüften Gemeinden von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. Beschlussfassung und Kundmachung dieser Verordnung erfüllten weder in Hittisau noch in Sulzberg die erforderlichen formalen Voraussetzungen. Sofern Leistungsbeurteilungen durchgeführt wurden, waren sie nicht immer im Personalakt abgelegt. Ein Mitarbeiter erhielt die Prämie ohne Leistungsbeurteilung.
Alle Gemeinden verfügen aktuell über ein elektronisches Zeiterfassungssystem. In Doren und Langen begann Anfang 2022 die schrittweise Umstellung auf das System, welches bereits in drei Gemeinden in Verwendung war. Während des Prüfzeitraums wurde die Arbeitszeit in diesen beiden Gemeinden aufgabenbezogen handschriftlich bzw. in Excel erfasst. In Langenegg ist derzeit ein anderes elektronisches Zeiterfassungssystem im Einsatz. Ein Umstieg soll erfolgen, sobald gemeinsame Standards für alle Gemeinden definiert sind.
Im Jahr 2020 zeigte sich in der Zeiterfassung eine Vielzahl verschiedener Aufgabenkategorien. Die Bauhofmitarbeitenden dokumentierten ihre Arbeitszeit z.B. in Krumbach in 27, in Doren in 64 Kategorien. Über alle sechs Gemeinden hinweg zählte der Landes-Rechnungshof 275 verschiedene Aufgabenkategorien, ein Teil davon war projektbezogen. Mit der Harmonisierung der Zeiterfassung, wie durch einheitlich definierte Kategorien, hat die Finanzverwaltung bereits begonnen.
Für Überstunden und Überstundenzuschläge fielen im Prüfzeitraum insgesamt € 34.800 an. Im Jahr 2020 waren es € 11.400 für rund 500 Stunden. Knapp 80 Prozent davon wurden von drei Gemeinden gewährt, mehr als die Hälfte entfiel auf zwei Mitarbeiter. Einzelne bekamen monatliche Überstundenauszahlungen, um ihren Zeitsaldo zu reduzieren. Teilweise fehlte dafür die entsprechende Dokumentation im Personalakt.
Bei der Analyse der Zeitsalden zum Ende des Prüfzeitraums zeigten sich auffallend hohe Salden in Langen. Sie lagen zwischen 200 und 460 Stunden. Unter Berücksichtigung des jeweiligen Beschäftigungsausmaßes entsprach dies mehr als sechs bzw. elf Arbeitswochen. Die saisonal aufgebauten Zeitguthaben konnten auf Grund von Sonderaufgaben nicht reduziert werden.
In Doren ist laut Zeitaufzeichnungen im Prüfzeitraum eine sehr hohe Anzahl an Stunden verfallen. Insbesondere auf Grund von Fehlern in der manuell geführten Zeiterfassung war das tatsächliche Ausmaß des Stundenverfalls noch deutlich höher. In einer Vereinbarung aus dem Jahr 2012 zwischen Gemeinde und Mitarbeiter nahm dieser zur Kenntnis, dass Überstunden bis auf wenige, klar definierte Ausnahmen nur nach Anordnung zu leisten sind und nicht mehr als 20 Stunden in den Folgemonat übertragen werden.
Die gesetzlichen Bestimmungen geben Gemeinden die Möglichkeit, in gewissen Fällen negative Zeitsalden mit noch nicht verbrauchtem Erholungsurlaub auszugleichen. In Krumbach erfolgte dies wiederholt in allen drei geprüften Jahren, teils mit gleichzeitiger Gewährung einer Mehrleistungsvergütung. Bei einem Mitarbeiter waren es in drei Jahren mehr als 400 Stunden. Sein Urlaubskonto wies keine hohen abzubauenden Altlasten auf.
Laut den dienstrechtlichen Bestimmungen verfällt nicht zeitgerecht konsumierter Urlaub ohne Anspruch auf Entschädigung, wenn die Mitarbeitenden vom Dienstgeber rechtzeitig, unmissverständlich und nachweislich darüber informiert wurden. Nur in den Personalakten der Gemeinde Doren waren solche Hinweise enthalten, ein Urlaubsverfall fand gemäß den Aufzeichnungen in keiner der anderen Gemeinden statt.
Obwohl in Langenegg im Laufe der geprüften Jahre bereits Gesamt-urlaubsstände abgebaut wurden, verzeichnete die Gemeinde Ende 2020 besonders hohe Urlaubsstände mit bis zu elf Wochen. Hittisau reduzierte Urlaubsguthaben u.a. durch Auszahlung von Urlaubsstunden. In Krumbach, Langen und Sulzberg fand ein Aufbau statt.
Vor allem in den Bereichen Winterdienst, Wasserversorgung sowie Abwasserbeseitigung ist es für Gemeinden wichtig, dass die zuständigen Mitarbeitenden auch außerhalb der Normalarbeitszeit erreichbar und in Notfällen möglichst rasch einsatzbereit sind. Nach den gesetzlichen Bestimmungen haben entsprechend verpflichtete Gemeindebedienstete Anspruch auf eine Bereitschaftszulage. Bei der Bemessung der Höhe sind Art der Verwendung der Mitarbeitenden sowie Dauer der Bereitschaft zu berücksichtigen. Gesetzlich fixierte Sätze gibt es nicht. Die tatsächlich geleistete Einsatzzeit ist gesondert abzugelten. Über die Normalarbeitszeit hinaus verrichtete Stunden werden als Überstunden vergütet, an Samstagen, Sonn- und Feiertagen sowie in den Nachtstunden mit dem entsprechenden Zuschlag.
Die Ausgestaltung der Rufbereitschaft war in den geprüften Gemeinden unterschiedlich. Schriftliche Vereinbarungen oder Regelungen in Personalakten oder vorliegenden Dienstzeitenverordnungen bestanden kaum. Die Anzahl der tatsächlich im Rahmen der Rufbereitschaft angefallenen Stunden war großteils nur schwer zu eruieren. Alle Gemeinden mit Ausnahme von Langenegg zahlten Bereitschaftszulagen aus. Durch eine pauschale monatliche Überstundenabgeltung sah diese Gemeinde einen Teil der Einsätze im Rahmen der Rufbereitschaft als abgedeckt an. Langen gewährte für Nachtstunden weniger als den gesetzlich vorgesehenen Zuschlag.
Nach Auskunft der geprüften Gemeinden kann die Notwendigkeit von Rufbereitschaften eine Erschwernis bei der Besetzung von offenen Stellen sein. Die Finanzverwaltung hat den Auftrag, die Rahmenbedingungen der Rufbereitschaft anzugleichen.
Der Personalstand veränderte sich im Prüfzeitraum in fast allen Gemeinden nur wenig. Das Beschäftigungsausmaß je 1.000 Einwohner variierte deutlich. Dies war vor allem durch unterschiedliche Aufgaben der Bauhofmitarbeitenden begründet. Der Landes-Rechnungshof kann nachvollziehen, dass jene Gemeinden mit einer vergleichsweise niedrigeren Personalausstattung entsprechend reagierten und im Jahr 2021 jeweils eine neue Stelle schufen.
Die Mitarbeitenden, die mehrheitlich als Fachkräfte eingestuft waren, übten in allen Gemeinden auch einfachere Tätigkeiten aus. Hilfskräfte wurden kaum eingesetzt. Gerade in kleineren Gemeinden sind Möglichkeiten für eine ausbildungsadäquate Verwendung der Mitarbeitenden oft begrenzt. Eine gemeindeübergreifende Übersicht über vorhandene Kompetenzen und Qualifikationen sollte erarbeitet werden. Eine solche Kompetenzmatrix schafft die Voraussetzung, vorhandenes Fachpersonal, z.B. in Sanitär- und Klimatechnik, bei Bedarf gemeinsam zu nutzen. So kann die Qualität bzw. die Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerledigung verbessert werden.
In Langen erachtet der Landes-Rechnungshof die Einstufungen des Bauhofpersonals in Anbetracht von Qualifikationen und Tätigkeitsfeldern teils als hoch. Dies spiegelt sich auch in den vergleichsweise hohen Personalkosten je VZB. Kritisch sieht er, dass – anstelle der gesetzlichen Möglichkeit eine Sonderzulage im Einzelfall zu gewähren – höhere Einstufungen vorgenommen wurden. Eine bessere Abstimmung zwischen den Gemeinden wäre bei Neueinstellungen wünschenswert. Sie verringert den Wettbewerb um qualifizierte Mitarbeitende. Neueinstufungen sind auf Basis klarer Kriterien vorzunehmen und Begründungen dafür im Personalakt nachvollziehbar zu dokumentieren. Die bereits erfolgte Einbindung der Finanzverwaltung unterstützt dies.
In Doren und Langenegg war die Höhe der analysierten Nebenbezüge auffallend. Diese wurde teilweise mit den niedrigeren Einstufungen begründet. Nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs ist wichtig, dass auch die Gewährung von Nebenbezügen in objektiver und nachvollziehbarer Weise erfolgt. Die gemeindeübergreifende Erarbeitung eines koordinierten Nebenbezügekatalogs ist dafür zweckmäßig. Zudem ist vor Auszahlung von Schmutz- und Erschwerniszulagen nach dem GAG darauf zu achten, dass diese Umstände nicht bereits in der Modellstelle berücksichtigt sind.
Der Landes-Rechnungshof kritisiert die Auszahlung der Leistungsprämie ohne Leistungsbeurteilung. Wird von der Möglichkeit pauschaler Leistungsprämien Gebrauch gemacht, sind die formalrechtlichen Voraussetzungen einzuhalten. Die entsprechende Verordnung ist in den betreffenden Gemeinden rechtmäßig zu beschließen und kundzumachen.
In den meisten Gemeinden gab es Auffälligkeiten bei Zeit- und Urlaubsguthaben mit teils sehr hohen Beständen, aber fallweise auch negativen Zeitsalden. Kritisch sieht der Landes-Rechnungshof, dass trotz Mehrleistungsvergütung wiederholt ein Ausgleich mit Urlaubsstunden erfolgte. Weiters konnte teilweise ein saisonal bedingter hoher Stundenaufbau wegen Sonderaufgaben in Folgemonaten nicht kompensiert werden. Die Notwendigkeit der Durchführung durch Bauhofmitarbeitende ist zu prüfen. Zudem sollten Aufgabenverteilungen und Beschäftigungsausmaße neu beurteilt werden. Der Personalbedarf ist nach objektiven Kriterien zu ermitteln und auch ein allfälliger gemeindeübergreifender Einsatz von Mitarbeitenden zu prüfen.
Positiv bewertet der Landes-Rechnungshof, dass alle geprüften Gemeinden ein einheitliches elektronisches Zeiterfassungssystem einführen wollen. Damit werden auch Erfassungs- und Berechnungsfehler auf Grund manueller Eingaben verhindert. Das Vorhaben der Finanzverwaltung, die vielzähligen Aufgabenkategorien für die Leistungserfassung gemeindeübergreifend anzugleichen, ist ein grundlegender Schritt. Ein standardisierter Leistungskatalog ermöglicht eine bessere Vergleichbarkeit und ist wesentlich für eine verstärkte Zusammenarbeit. Neben einer harmonisierten Zeiterfassung sind abgestimmte Dienstzeitenverordnungen wichtige Grundlagen. Vor der Einführung sollten die teils sehr hohen Altbestände an Zeitsalden bzw. Urlaubsstunden abgebaut werden. Erste Schritte zur Reduktion wurden umgesetzt. Besonders im Bauhofbereich treten saisonale Schwankungen in der Arbeitsbelastung auf. Diesen kann durch längere Durchrechnungszeiträume zum Abbau von Zeitguthaben entgegengewirkt werden. Die Gemeinden als Dienstgeber haben auf den rechtzeitigen Verbrauch des Erholungsurlaubs durch die Mitarbeitenden zu achten.
Die Rufbereitschaft wird in den sechs Gemeinden unterschiedlich gehandhabt, schriftliche Regelungen fehlen. Der Landes-Rechnungshof begrüßt, dass die Finanzverwaltung eine abgestimmte Ausgestaltung der Rufbereitschaft anstrebt. Seiner Ansicht nach ist zweckmäßig, dass sie Teil einer Dienstzeitenverordnung ist. Schriftliche Dienstanweisungen mit Angaben, etwa zur Zeitspanne, wann ab Alarmierung der Mitarbeitende im Einsatz sein muss, oder wie solche Einsätze im Rahmen der Rufbereitschaft zu dokumentieren sind, können dies ergänzen. Unterlagen etwa im Zusammenhang mit der Gewährung einer Rufbereitschaftspauschale sind im Personalakt zu hinterlegen. Dieser hat grundsätzlich alle relevanten, das Dienstverhältnis betreffenden Dokumente zu enthalten.
Empfehlungen
16. Kompetenzmatrix als Grundlage für gemeindeübergreifende Nutzung der Fachkräfte erarbeiten
17. Einstufungen nach objektiven, zwischen den Gemeinden abgestimmten Kriterien vornehmen und nachvollziehbar dokumentieren
18. Gemeinsamen Nebenbezügekatalog mit klar definierten Voraussetzungen unter Berücksichtigung der Modellstellen erarbeiten
19. Bauhofinterne Arbeitsverteilung und Beschäftigungsausmaße überprüfen
20. Regelungen zur Rufbereitschaft abstimmen, verschriftlichen und auf gemeinsame Organisation hinwirken
21. Standardisierten Leistungskatalog für Zeiterfassung erstellen
22. Personalakten vollständig führen
23. In Hittisau und Sulzberg Leistungsprämienverordnung rechtswirksam erlassen
5 Aufgaben
5.1 Kostenermittlung
Ein Vergleich von Kosten der Bauhofaufgaben ist nur eingeschränkt möglich, da deren Erfassung und Verrechnung je nach Gemeinde anders gehandhabt werden. Die tatsächlich anfallenden Kosten für wesentliche Bauhofleistungen sind nicht vollständig bekannt. Verrechnungssätze decken Kosten mehrheitlich nicht. Die gemeinsame Finanzverwaltung strebt eine weitere Standardisierung und Optimierung an. Betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente sind vermehrt zu nutzen. So unterstützen Kostenkalkulationen fundierte Entscheidungen, wie Aufgaben zukünftig erledigt werden sollen.
Die Rahmenbedingungen für einen Kostenvergleich der wesentlichen Bauhofaufgaben variieren je nach Gemeinde. Im Jahr 2021 übernahm die gemeinsame Finanzverwaltung u.a. Buchhaltung und Rechnungswesen von den Gemeinden. Diese waren auskunftsgemäß sehr unterschiedlich, ebenso Rechnungsprozesse und Digitalisierungsgrad. Die Finanzverwaltung ist bestrebt, schrittweise eine Harmonisierung und Verbesserungen herbeizuführen. Da eine Kostenrechnung nur mit Einschränkungen möglich war, basieren die Analysen des Landes-Rechnungshofs hauptsächlich auf den Personalkosten.
Wesentliche Grundlagen für die Ermittlung und Gegenüberstellung von Kosten sind u.a. eine Dokumentation des zu betreuenden Bestands, eine leistungsbezogene Erfassung von Arbeitszeit, Maschinen oder Material sowie eine verursachungsgerechte und kostenwahre Verrechnung.
Tabelle über die Rahmenbedingungen für Kostenermittlung
Zwischen den geprüften Gemeinden bestanden große Unterschiede in Verbuchung und interner Verrechnung. Beispielsweise führten nur vier Gemeinden einen eigenen Haushaltsansatz für den Bauhof. Die Kosten des Bauhofpersonals wurden je nach Gemeinde auf unterschiedlichen Ansätzen erfasst. Sie wurden überall intern verrechnet, sonstige Kosten wie für Gebrauchs- und Verbrauchsmaterial nur teilweise. Letztere verbuchten die Gemeinden nach Auskunft der Finanzverwaltung direkt auf dem jeweiligen Haushaltsansatz. Grundlage für die interne Verrechnung der Personalkosten waren die erfassten Arbeitszeiten. Nur in Doren bildete die Basis ein seit dem Jahr 2016 unveränderter Verteilungsschlüssel. Die Verwendung von Fahrzeugen wurde bislang nicht leistungsbezogen erfasst. Maschinenstunden dokumentierten die Mitarbeitenden nur vereinzelt im Fall einer externen Verrechnung, in Sulzberg erfolgte dies über das Zeiterfassungssystem.
Kostenkalkulationen für Bauhofleistungen lagen teilweise nur im Zusammenhang mit Gebührenhaushalten vor. Ziel der Finanzverwaltung ist mittelfristig, für alle Gebührenbereiche eine fundierte Kalkulation unter Berücksichtigung von historischen Werten zu erstellen.
Der Landes-Rechnungshof berechnete je Gemeinde einen kalkulatorischen Stundensatz für das Personal im Bereich Bauhof auf Basis der Personalkosten des Jahres 2020 und der angenommenen Jahresarbeitszeit von 1.680 Stunden bei Vollzeitbeschäftigung. In der Folge verglich er diesen mit dem jeweiligen internen bzw. externen Verrechnungssatz der Gemeinde.
Kalkulatorischer Stundensatz und Verrechnungssätze
für Personal im Jahr 2020 in €
Grafik über den kalkulatorische Stundensätze und Verrechnungssätze
Hittisau, Langenegg und Sulzberg verfügten über interne Verrechnungssätze je Bauhofmitarbeiter und Arbeitsstunde. Diese wurden im Prüfzeitraum jährlich angepasst. Für die anderen Gemeinden kann jeweils ein pauschalierter Mischsatz für den Bauhofbereich abgeleitet werden. Im Vergleich zu den vom Landes-Rechnungshof kalkulierten Personalstundensätzen waren nur die internen Verrechnungssätze in Krumbach und Sulzberg annähernd kostendeckend. Am größten fielen die Abweichungen in Hittisau und Langenegg aus.
Die Gründe dafür waren, dass Hittisau bei der Berechnung der Jahresarbeitszeit Stunden für Urlaub, Feiertage oder Krankheit nicht abzog, während in Langenegg die Dienstgeberabgaben nicht eingerechnet waren.
Externe Verrechnungssätze, welche bei Leistungen für Dritte verwendet werden, bestanden überall und wurden meist mit den Gemeindetarifen verordnet. Sie waren als Stundensatz entweder für Bauhof- oder allgemein für Gemeindemitarbeitende festgesetzt, teils als Brutto-, teils als Nettobeträge. Für den Vergleich sind Letztere relevant. Kostendeckend für das Personal im Bereich Bauhof waren sie nur in drei Gemeinden. Den externen Verrechnungssätzen lagen grundsätzlich keine Kalkulationen zugrunde.
Sowohl in Krumbach als auch in Langen lag der externe Verrechnungssatz im Jahr 2020 sogar signifikant unter dem internen. Für das Jahr 2021 erhöhte Langen den Tarif für Dritte deutlich. Mit einer Ausnahme passten die Gemeinden im Prüfzeitraum die externen Verrechnungssätze jährlich an.
Die Kostentransparenz ist gering, Kalkulationen für wesentliche Aufgaben fehlen meist. Auch bestanden große Unterschiede in Verbuchung und Verrechnung. Mit der gemeinsamen Finanzverwaltung schufen die Gemeinden eine wichtige Voraussetzung für eine Standardisierung. Nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs sind betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente vermehrt zu nutzen. Hierzu zählen Kostenkalkulationen für wesentliche Bauhofleistungen, die Bildung von adäquaten Verrechnungssätzen oder die Ermittlung von Kennzahlen. Die erfolgte Umstellung im Haushaltsrecht auf ein überwiegend doppisches System erleichtert dies erheblich.
Die Kenntnis der tatsächlich anfallenden Kosten und deren verursachungsgerechte Zuordnung sind Basis, um wirtschaftlich und sparsam zu agieren. Dies ist besonders wichtig, da Bauhöfe auch für gebührenfinanzierte Einrichtungen tätig werden. Zudem ist eine möglichst vollständige Kostenerfassung notwendig für die Beurteilung, ob Aufgaben durch Dritte oder interkommunale Zusammenarbeit wirtschaftlicher erfüllt werden können. Wesentliche Aufwendungen für Infrastruktur, Maschinen oder Material sind ebenso miteinzubeziehen wie kalkulatorische Kosten. Eine leistungsbezogene Dokumentation von Fahrzeug- oder Maschinenstunden ist im Zeiterfassungssystem, das von den meisten Gemeinden genutzt wird, möglich. Es wird dafür aber bislang nur in einer Gemeinde verwendet. Ebenso Voraussetzung für die Ermittlung von Kennzahlen sind Flächen- und Bestandsdaten.
Handlungsbedarf besteht auch bei Verrechnungssätzen. Der Landes-Rechnungshof kritisiert, dass sie mehrheitlich nicht kostendeckend festgelegt waren. In der Regel handelte es sich um reine Personalkostensätze ohne zugrunde gelegte Kalkulation, sonstige Kosten blieben unberücksichtigt. Vereinzelt wurden sie seit längerem nicht überprüft und an die Kostenentwicklung angepasst. Berechnungen waren teils fehlerhaft. Eine Kalkulation auf Basis produktiver Stunden und unter Berücksichtigung der wesentlichen Kosten hätte deutlich höhere Verrechnungssätze zur Folge. Die Finanzverwaltung kann dazu eine gemeinsame Vorlage entwickeln, welche zukünftig für alle Gemeinden als Berechnungsgrundlage dient.
Empfehlung
24. Standardisierung von Buchführung und Kostenverrechnung vorantreiben
25. Nutzung kostenintensiver Maschinen und Fahrzeuge leistungsbezogen mittels elektronischem Zeiterfassungssystem dokumentieren
26. Kostenkalkulationen für wesentliche Bauhofaufgaben erstellen
27. Interne und externe Verrechnungssätze kostendeckend kalkulieren und regelmäßig überprüfen
28. Entscheidungen bezüglich Aufgabenerledigung verstärkt auf Basis von Wirtschaftlichkeitsberechnungen treffen
5.2 Bauhofaufgaben
Die Bauhöfe nehmen ein breites Aufgabenspektrum wahr, für Abfallsammlung und Abwasserbeseitigung bestehen bereits Kooperationen. Gemeinden fallen in unterschiedlichen Bereichen mit hohen Kosten auf. Durch einen zukünftigen, regelmäßigen Erfahrungsaustausch können Gemeinden voneinander lernen. Potenziale für weitere interkommunale Zusammenarbeit gibt es in ausgewählten Bereichen. Durch die Einrichtung gemeindeübergreifender Spezialistenteams in wissensintensiven Feldern wie Wasserversorgung oder Abwasserbeseitigung kann Know-how gesichert und eine Vertretung gewährleistet werden.
Kernaufgaben der Bauhöfe sind Gebäudemanagement, Abwasserbeseitigung Wasserversorgung, Straßenerhaltung sowie Abfallsammlung. Weitere Aufgaben umfassen beispielsweise Grünflächenpflege, Betreuung von Wanderwegen, Spiel- und Sportplätzen oder Friedhöfen. Umfang der Aufgaben und Art der Erledigung sind in den Gemeinden verschieden. Teils fallen zudem Sonderaufgaben an, wie für den Betrieb des Schwimmbads oder der Langlaufloipen in Hittisau bzw. Sulzberg. Die geprüften Gemeinden beauftragen auch Dritte. Ausgelagert werden z.B. Tätigkeiten in der Straßenerhaltung.
Der Landes-Rechnungshof analysierte die wesentlichen Arbeitsfelder und die direkt zuordenbaren Personalkosten im Jahr 2020. Die Aufteilung der Kosten auf die unterschiedlichen Aufgaben erfolgte auf Basis der in der Arbeitszeiterfassung dokumentierten Leistungen der Mitarbeitenden. Die Vielzahl der gemeindespezifischen Aufgabenkategorien erschwerte die Vergleichbarkeit.
Aufgabenbezogene Personalkosten
im Jahr 2020 in Prozent
Grafik über aufgabenbezogene Personalkosten
Der größte Anteil der Personalkosten fiel mit über einem Viertel für Gebäudemanagement an, jeweils rund 10 Prozent für Abwasserbeseitigung, Wasserversorgung, Straßenerhaltung und Abfallsammlung. Allerdings bestanden zwischen den geprüften Gemeinden erhebliche Unterschiede in den Aufgabenschwerpunkten. Während in Doren das Gebäudemanagement den Großteil einnahm, war es z.B. in Hittisau die Abfallsammlung mit dem gemeindeübergreifend genutzten ASZ oder in Langen die Straßenerhaltung. Die Unterschiede sind auch darauf zurückzuführen, dass die Aufgabenerledigung in den Gemeinden verschieden organisiert ist, z.B. in der Wasserversorgung oder Abwasserbeseitigung. Der Anteil weiterer Aufgaben war in Sulzberg mit Abstand am größten, mit einem vergleichsweise hohen Stundenaufwand für die Wartung von Wanderwegen oder für allgemeine Büro- und Werkstatttätigkeiten. Für Sonderaufgaben fiel sowohl in Hittisau als auch Langen ein Kostenanteil von rund 15 Prozent an.
Kostenfaktoren sind einerseits die für ein Aufgabenfeld erfasste Arbeitszeit und andererseits die Stundensätze des eingesetzten Personals. Im Folgenden sind durchschnittliche Stundensätze je Aufgabe und Gemeinde dargestellt. Sie berechnen sich aus den zuordenbaren Personalkosten im Verhältnis zur erfassten Ist-Arbeitszeit.
Durchschnittliche Stundensätze nach Aufgaben
im Jahr 2020 in €
Grafik über die durchschnittlichen Stundensätze nach Aufgaben
Der Personalstundensatz lag im Mittel aller Gemeinden und Aufgabenfelder bei € 35. Die Spanne reichte von € 27 bis € 43. Doren wies ausgenommen für Gebäudemanagement die niedrigsten Stundensätze auf. Grund sind viele dokumentierte, aber verfallene und daher nicht abzugeltende Stunden. Sulzberg zeigte nach Doren grundsätzlich die niedrigsten Personalkosten je Stunde. In Langen, gefolgt von Langenegg, war der durchschnittliche Stundensatz im oberen Feld. Am höchsten war er mit € 43 im Bereich Abwasserbeseitigung in Krumbach.
Die Mitarbeitenden betreuen öffentliche Gebäude wie Schulen, Gemeindesaal oder Amtsgebäude. Die Aufgaben reichen von Pflege der Ausstattung und Außenanlagen über einfache Reparaturen bis hin zur Planung und Durchführung von Instandhaltungsmaßnahmen. Auch die Wartung und Betreuung technischer Anlagen gehört dazu. Das Tätigkeitsfeld ist breit und hat sich mit den Jahren gewandelt. Mitarbeitende führen neben einfachen Arbeiten auch solche aus, welche Spezialwissen erfordern, wie im Bereich der Haussteuerung.
Personalkosten für Gebäudemanagement
im Jahr 2020 in Prozent
Grafik über die Personalkosten für Gebäudemanagement
Die Höhe der Personalkosten im Gebäudemanagement variierte stark, gerade für Schulen. Tätigkeiten dafür werden in den Gemeinden unterschiedlich wahrgenommen. Beispielsweise gehört der Reinigungsdienst nur vereinzelt, wie in Doren, zum Aufgabengebiet der Mitarbeitenden. Diese Gemeinde beschäftigt zwei VZB vorrangig als Schulwarte, davon ist ein Mitarbeiter auch für die Verwaltung und Geschäftsführung des Gemeindesaals zuständig. Sowohl Doren als auch Hittisau sind Standorte einer Mittelschule, Hittisau außerdem einer Polytechnischen Schule. In Hittisau waren im Jahr 2020 Bauhofmitarbeiter mit einem Ausmaß von insgesamt 0,83 VZB für das Ge-bäudemanagement tätig, rund ein Drittel entfiel auf Schulen. Im Jahr 2021 erfolgte die Anstellung eines Schulwarts in Vollzeit durch den Schulerhalterverband.
Während sich sowohl in Doren und Hittisau als auch in Langenegg bestimmte Mitarbeiter in erster Linie um das Gebäudemanagement kümmerten, übernahmen in den anderen Gemeinden Bauhofmitarbeitende diesbezüglich Teilaufgaben. In Krumbach dokumentierten sie nur wenige Stunden für die Betreuung öffentlicher Gebäude. Laut Information der Gemeinde erfassten sie solche Tätigkeiten teilweise in anderen Leistungskategorien. Für die Gemeindesäle in Doren, Hittisau und Langen war der Aufwand ähnlich groß, je Gemeinde fielen rund € 16.800 an. Die in Langenegg und Sulzberg neu geschaffenen Stellen sollen u.a. Aufgaben im Gebäudemanagement übernehmen.
Hauptaufgaben in der Abwasserbeseitigung sind Steuerung und Über-wachung von Kläranlagen und Pumpwerken sowie Betreuung und Wartung des öffentlichen Kanalnetzes. Dies erfordert spezifisches Know-how in Abwassertechnik und Kompetenzen für den Betrieb von Kläranlagen. Die Mitarbeiter verfügen über Wissen zu gemeindespezifischen Gegebenheiten sowie technischen Anlagen und Systemen. Insbesondere in kleineren Gemeinden mit eigener ARA ist die Gewährleistung der Vertretungssicherheit und die Wissenssicherung eine Herausforderung, auch, da je nach ARA andere technische Systeme in Verwendung sind.
Durch den Abwasserverband Rotachtal fielen in den Gemeinden Doren, Langen und Sulzberg selbst nur geringe Personalkosten an. In der folgenden Tabelle werden daher nur jene Gemeinden mit eigener ARA dargestellt.
Personalkosten für Abwasserbeseitigung
im Jahr 2020 in €
Tabelle über die Personalkosten für Abwasserbeseitigung
Die Personalkosten in der Abwasserbeseitigung waren in Hittisau und Langenegg je Einwohner unter Berücksichtigung des Anschlussgrades auf einem ähnlichen Niveau. In Krumbach lagen sie mit mehr als 30 Prozent deutlich darüber. Dies ist teilweise auf den höheren Personalstundensatz zurückzuführen. Zudem war die Anlage laut Auskunft systembedingt vergleichsweise wartungsintensiver. Eine Anpassung wurde in die Wege geleitet.
Wesentliche Aufgaben der Bauhofmitarbeiter sind Betrieb und Erhaltung der Wasserversorgungsanlagen einschließlich Trinkwassernetz. Sie bedienen und überwachen die Leitsystemtechnik. Auch die Herstellung von Hausanschlüssen gehört zu ihrem Tätigkeitsfeld. Im Bereich der Wasserversorgung ist fachliches Know-how sowie Kenntnis der örtlichen Gegebenheiten und gemeindespezifischen technischen Anlagen und Systeme erforderlich. Die Gewährleistung der Vertretungssicherheit und Rufbereitschaft sind wichtige Themen. In Langenegg bestehen gegenseitige Dienstzuteilungen der Wasserwarte zu Vertretungszwecken mit der Nachbargemeinde Lingenau, insbesondere bei Urlaub oder Krankheit.
Die Wasserversorgung erfolgt in der Regel über die Gemeinden, in Langen und Sulzberg ist sie genossenschaftlich organisiert. Die folgende Tabelle enthält jene Gemeinden, welche diese selbst betreiben.
Personalkosten für Wasserversorgung
im Jahr 2020 in €
Tabelle für die Personalkosten für Wasserversorgung
Die Kosten für Bauhofpersonal lagen, unter Berücksichtigung des Anschlussgrades, bei durchschnittlich € 23 je Einwohner. Die Unterschiede zwischen den Gemeinden waren jedoch erheblich. Langenegg war mit € 11 je Einwohner am günstigsten, da dort auch am wenigsten Stunden für Wasserversorgung erfasst waren. Krumbach notierte mit Abstand am meisten Stunden und wies mit € 43 je Einwohner die höchsten errechneten Personalkosten auf. Dies ist auskunftsgemäß vor allem damit begründet, dass allgemeine Stunden bzw. solche anderer Aufgabenbereiche bei der Wasserversorgung erfasst wurden. Zudem betreuten die Mitarbeiter zwei Projekte zur Erneuerung von Trinkwasserleitungen.
Aufgaben des Bauhofpersonals umfassen sowohl die bauliche als auch die betriebliche Erhaltung jener öffentlichen Straßen, für welche die Gemeinde die Kosten trägt. Zu Letzterer gehört die Reinigung von Straßen, Wegen und Plätzen. Hauptaufgabe ist dabei vor allem der Winterdienst. Diesem war ein Drittel der Gesamtpersonalkosten in Höhe von € 115.800 zuzuordnen. Die höchsten Kosten für Bauhofpersonal im Bereich Straßenerhaltung verzeichnete Langen, da die Mitarbeiter in größerem Umfang Tiefbautätigkeiten selbst oder in Zusammenarbeit mit Dritten durchführten.
Ein großer Anteil der öffentlichen Straßen in den geprüften Gemeinden ist genossenschaftlich organisiert. Im Handbuch zur visuellen Straßenzustandsbewertung im ländlichen Raum hebt das Land die Bedeutung regionaler Kooperationen bei der Durchführung von Erhaltungs- und Instandsetzungsmaßnahmen hervor. Sowohl eine Zusammenarbeit von Gemeinde und Genossenschaften wäre demnach wirtschaftlich, als auch gemeindeübergreifende Kooperationen. Nach Auskunft der Fachabteilung im Amt der Vorarlberger Landesregierung könnten z.B. Planung, Organisation, Kommunikation oder Baustelleneinrichtung gemeinsam erfolgen. Die Beauftragung von Instandhaltungsmaßnahmen, wie kleinere Oberflächenbehandlungen und punktuelle Ausbesserungen, ist in Kleinlosen schwierig, eine gemeinsame Vergabe würde dies erleichtern.
Im Bereich der Abfallsammlung lagen die anteiligen Kosten der sechs geprüften Gemeinden für Bauhofpersonal bei € 111.100. Fast 60 Prozent fielen in Hittisau an, gefolgt von Langen mit einem Anteil von 13 Prozent. Der hohe Kostenanteil in Hittisau ist darauf zurückzuführen, dass das ASZ auch anderen Gemeinden zur Verfügung steht. Für das ASZ Langen stellt ebenso Sulzberg Personal an Sammeltagen zur Verfügung. Es liegen keine schriftlichen Dienstzuteilungen vor.
Von den Personalkosten für weitere Aufgaben in Höhe von € 251.600 entfiel ein Drittel auf die Betreuung von Wanderwegen. Der Großteil davon wäre mit 35 Prozent Langen zuzurechnen. Auf Grund der undifferenzierten Arbeitszeiterfassung ist eine genaue Zuordnung aber nicht möglich. Vergleichsweise höhere Kosten für Bauhofpersonal fielen ebenso in Hittisau und Sulzberg an.
Teilweise sind ehrenamtliche Wegewarte tätig bzw. zukünftig vorgesehen. Die jeweilige Gemeinde als Wegehalter haftet auch für diese. Zudem hat sie grundsätzlich für eine etwaige Schädigung des Wegewarts in Ausübung seiner Tätigkeiten einzustehen.
In Hittisau, Langen und Sulzberg nehmen Bauhofmitarbeiter auch Sonderaufgaben wahr. Die hier zuordenbaren Personalkosten waren in Hittisau mit € 41.800 am höchsten. Die Gemeinde betreibt als einzige ein eigenes Schwimmbad, verfügt über einen Schlepplift und betreut mit der deutschen Nachbargemeinde Balderschwang im Winter ein Langlaufloipennetz mit einer Gesamtstrecke von mehr als 50 km. Dies erforderte zusätzliches Personal im Ausmaß von 0,70 VZB. Sonderaufgaben in Sulzberg hängen mit dem Moorbad und dem Nordic-Sport-Park zusammen. Die anteiligen Personalkosten lagen bei € 4.400.
In Langen erbringen die Bauhofmitarbeiter Tätigkeiten im Hoch- und Tiefbau. Teils werden sie bei Baustellen beauftragten Unternehmen beigestellt, darunter auch jenem des Bürgermeisters. Die Personalkosten dafür lagen bei mindestens € 27.500. Dies entsprach einer Arbeitszeit von 0,45 VZB. Der Landes-Rechnungshof geht davon aus, dass das tatsächliche Ausmaß erheblich höher ist, da nach Auskunft auch in einer anderen Leistungskategorie Stunden für Tiefbauarbeiten miterfasst sind.
Der Landes-Rechnungshof analysierte gemeindeübergreifend, inwiefern Tätigkeiten von einzelnen Mitarbeitenden geleistet oder auf mehrere verteilt waren. Eine Konzentration der Stunden auf wenige ist ein Hinweis auf eine höhere Spezialisierung der Mitarbeitenden und kann Felder für eine stärkere interkommunale Zusammenarbeit aufzeigen. Abwasserbeseitigung und Wasserversorgung verzeichneten die höchste Konzentration. In den Gemeinden mit eigener ARA – Hittisau, Krumbach und Langenegg – sowie Doren als Gemeinde mit eigener Wasserversorgung waren für Abwasser und Wasser insgesamt elf Bauhofmitarbeiter mit einem Ausmaß von 3,43 VZB tätig. Über beide Bereiche hinweg entfielen 75 Prozent der gesamten Arbeitszeit auf vier Personen, die aber auch andere Aufgaben wahrnahmen. Die Daten weisen darauf hin, dass rechnerisch die Abwasserbeseitigung und Wasserversorgung für Hittisau, Krumbach und Langenegg von drei VZB betreut werden könnten. Einschließlich der Wasserversorgung von Doren wären maximal 3,50 VZB erforderlich. Dem liegt als Annahme ein gleichbleibender Arbeitsaufwand zugrunde. Allfällige gemeindeübergreifende Synergiepotenziale sind noch nicht berücksichtigt.
Bauhöfe nehmen ein breites Aufgabenspektrum wahr. Die Aufgaben orientieren sich teils an gemeindespezifischen Erfordernissen bzw. einer gewachsenen Praxis. Ein Vergleich der Wirtschaftlichkeit war durch große Unterschiede in der Kostenerfassung, aber auch im Aufgabenumfang und in der Aufgabenerledigung nur eingeschränkt möglich. Personalkosten sind ein wesentlicher Kostentreiber.
Die geprüften Gemeinden kooperieren bereits in verschiedenen Aufgabenfeldern, zum Beispiel in der Abfallsammlung. Da die Mitarbeiter der Gemeinde Sulzberg auch im ASZ Langen tätig sind, erfordert dies Dienstzuteilungen. Sie stellen eine Änderung des Dienstvertrags dar und haben schriftlich zu erfolgen. Dies gilt insbesondere in jenen Fällen, in denen die Dienstzuteilung mehr als sechs Monate dauert. Sie bedarf der Zustimmung des Angestellten.
Im Gebäudemanagement gibt es auskunftsgemäß Potenzial für interkommunale Zusammenarbeit. Steigenden Anforderungen mit einer zunehmenden Spezialisierung könnte damit nach Einschätzung des Landes-Rechnungshofs besser begegnet werden. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass hinsichtlich Aufgabenumfang und -erledigung erhebliche Unterschiede zwischen den Gemeinden bestehen. Auffallend waren hohe Personalkosten in Doren. Während dort zwei Vollzeitmitarbeiter für Aufgaben im Gebäudemanagement eingesetzt waren, führte ein dritter mit einem kontinuierlich hohen Überstundenpensum grundsätzlich alle anderen Bauhoftätigkeiten durch. Daher empfiehlt der Landes-Rechnungshof, die Aufgabenverteilung unter den Mitarbeitern in dieser Gemeinde jedenfalls zu überprüfen.
Gemeinden sollten nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs nur jene Aufgaben wahrnehmen, die nicht auf andere Weise, insbesondere durch Vergabe, wirtschaftlicher erledigt werden können. Leistungen außerhalb der Kernaufgaben sind zudem nur zu erbringen, wenn ein erkennbarer Mehrwert für die Bürger geschaffen wird und die benötigten Ressourcen sowie die Finanzierbarkeit sichergestellt sind. Außerordentlich hohe Kosten verzeichnete Langen für den Einsatz von Bauhofpersonal im Hoch- und Tiefbau.
Ein vergleichsweise hoher Aufwand fiel für Krumbach in der Wasserversorgung und der Abwasserbeseitigung auf. Allgemein sind in diesen Bereichen spezifisches Know-how sowie Kenntnisse der örtlichen Gegebenheiten erforderlich. Vier der sechs Gemeinden nannten Vertretungssicherung oder Abdeckung der Bereitschaften als größte Herausforderungen im Zusammenhang mit dem Bauhof. Bereits jetzt erledigen wenige spezialisierte Mitarbeiter die Aufgaben in Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung. Die Analyse des Landes-Rechnungshofs zeigt, dass die Betreuung in Hittisau, Krumbach und Langenegg rechnerisch durch drei Vollzeitkräfte möglich wäre. Auch die Wasserversorgung von Doren könnte durch ein solches Spezialistenteam grundsätzlich betreut werden und so die Personalsituation im Bauhof entspannen. Effekte wären neben einer besseren Vertretungssicherheit, dass Know-how auf eine breitere Basis gestellt und die Häufung von Bereitschaftsdiensten bei einzelnen Mitarbeitern reduziert wird. Der Landes-Rechnungshof regt daher an, in wissensintensiven Bereichen den gemeindeübergreifenden Einsatz von Spezialisten zu prüfen. Dabei sollten auch weitere Nachbargemeinden einbezogen werden. Jedenfalls zweckmäßig ist ein regelmäßiger themenbezogener Erfahrungsaustausch dieser Fachpersonen. Grundsätzlich können die Gemeinden in den verschiedenen Aufgabenfeldern durch Beispiele guter Praxis voneinander lernen. Ein solches ist etwa die gegenseitige Dienstzuteilung der Wasserwarte in Langenegg und Lingenau.
Der Landes-Rechnungshof unterstützt die Empfehlung des Landes für eine stärkere regionale Zusammenarbeit in der baulichen Straßenerhaltung, sowohl gemeindeübergreifend als auch mit Straßengenossenschaften. Sie ist seiner Ansicht nach wirtschaftlich, da Ressourcen gebündelt sowie, durch eine vorausschauende Planung und Optimierung der Prozesse, Kostenvorteile erzielt werden können.
Die Betreuung von Wanderwegen durch ehrenamtliche Wegewarte ist grundsätzlich zu begrüßen. Dabei ist zu beachten, dass sie in der Wegehalterhaftpflichtversicherung der Gemeinden umfasst sind. Gesetzte Maßnahmen sind aus Haftungsgründen jedenfalls zu dokumentieren. Eine periodische Abstimmung der Wegewarte mit den Verantwortlichen der Gemeinde, insbesondere hinsichtlich Zuständigkeiten und Tätigkeitsbereichen, unterstützt bei der flächendeckenden Sicherung des Wegenetzes.
Empfehlung
29. Regelmäßigen themenbezogenen Erfahrungsaustausch institutionalisieren
30. Synergiepotenziale hinsichtlich Personal im Bereich Gebäudemanagement erheben
31. Einsatz eines gemeindeübergreifenden Spezialistenteams in Bereichen wie Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung prüfen
32. Maßnahmen der baulichen Straßenerhaltung mit Genossenschaften und anderen Gemeinden in der Region verstärkt abstimmen
33. In Sulzberg Dienstzuteilungen im Personalakt dokumentieren
5.3 Winterdienst
Die Schneeräumung ist größtenteils an Dritte ausgelagert. Die Kosten variieren erheblich. Teilweise handelt es sich dabei um freiwillige Leistungen, welche die Gemeindehaushalte zusätzlich belasten. Verbesserungsbedarf besteht beim Vertragswesen mit den Winterdienstleistern und bei Beschlussfassungen. Als Grundlage für die Entscheidung im zuständigen Gemeindegremium sollten Informationen über die Gesamthöhe der Schneeräumungskosten sowie über den Anteil der freiwilligen Kostenübernahme seitens der Gemeinde vorliegen.
Die Durchführung von Winterdienstmaßnahmen wie Räumen und Streuen ist eine Kerntätigkeit in der betrieblichen Straßenerhaltung. Die anteiligen Kosten für Bauhofpersonal im Jahr 2020 lagen für die sechs Gemeinden bei € 36.600. Zwei Drittel davon waren Langen und Sulzberg zuzuordnen, da die Bauhofmitarbeiter dort selbst Winterdiensttätigkeiten in vergleichsweise größerem Umfang durchführten. Externe Dienstleister sind in allen Gemeinden im Einsatz.
Der Landes-Rechnungshof analysierte die Kosten für den Winterdienst auch anhand der Haushaltsdaten im Ansatz Straßenreinigung. Dabei stellte er u.a. durch unterschiedliche Verbuchung von Geschäftsfällen eine eingeschränkte Vergleichbarkeit fest.
Finanzierungsbedarf im Winterdienst*
im Durchschnitt der Jahre 2018 bis 2020 in €
Tabelle über den Finanzierungsbedarf im Winterdienst
Die jährlichen Ausgaben bzw. Aufwendungen schwankten im Prüfzeitraum je nach Winter erheblich. Sie lagen im Mittel der Jahre 2018 bis 2020 zwischen € 30.400 in Krumbach und € 141.500 in Sulzberg. Der Anteil der Leistungsentgelte an Dritte war überall hoch, da der Winterdienst in allen Gemeinden zum größten Teil von Externen erledigt wird. Ausgenommen in Hittisau entstanden Einnahmen bzw. Erträge hauptsächlich aus besonderen Bedarfszuweisungen für Schneeräumung auf Güterwegen. Nach Abzug von Einnahmen bzw. Erträgen lag der Finanzierungsbedarf zwischen 74 Prozent in Hittisau und 89 Prozent in Langen bzw. Langenegg. Absolut waren Aufwendungen und Finanzierungsbedarf in Sulzberg mit Abstand am höchsten. Diese Gemeinde liegt durchschnittlich 300 Höhenmeter über den anderen.
Die Gemeinden Sulzberg und Krumbach finanzieren auskunftsgemäß die Schneeräumung auch mittels Erträgen aus Hand- und Zugdiensten. Werden sie berücksichtigt, reduziert sich der durchschnittliche jährliche Finanzierungsbedarf im Prüfzeitraum erheblich auf € 51.100 in Sulzberg und € 4.500 in Krumbach.
Die Leistung von sogenannten Hand- und Zugdiensten haben alle geprüften Gemeinden außer Hittisau verordnet. Diese Dienste sind vom Haushaltsvorstand bzw. einer Stellvertretung zu erbringen und umfassen zumeist Hilfsarbeiten im Zusammenhang mit Schneeräumung oder Abfallsammlung. Der Großteil der Verpflichteten nimmt jedoch die Möglichkeit in Anspruch, stattdessen einen festgelegten finanziellen Ersatz für eine Tagschicht zu leisten. Dieser beträgt zwischen € 32 in Sulzberg und € 62 in Langen. Sulzberg hat drei, die anderen eine halbe bis eine Tagschicht verordnet. Die Einnahmen bzw. Erträge der fünf Gemeinden lagen im Jahresdurchschnitt des Prüfzeitraums bei € 138.300, beinahe die Hälfte entfiel auf Sulzberg.
Eine Dokumentation der zu betreuenden Straßenflächen bzw. -längen lag nur für Hittisau und Sulzberg vor. Krumbach und Langenegg übermittelten Informationen aus unterschiedlichen Quellen wie der Vermögenserfassung, Doren und Langen gaben Schätzungen ab. Der Landes-Rechnungshof verglich die angegebenen Räumungslängen mit dem ländlichen Straßennetz gemäß dem Handbuch des Landes zur visuellen Straßenzustandsbewertung im ländlichen Raum. Jenes enthält demnach Straßen, welche durch die Gemeinden erhalten werden, insbesondere Genossenschaftsstraßen.
Straßennetz und Räumungsgebiet
in km
Tabelle über Straßennetz und Räumungsgebiet
Außer Doren und Hittisau übernehmen die geprüften Gemeinden Schneeräumungskosten für das gesamte ländliche Straßennetz, auch wenn sie nicht Wegehalter sind. In Sulzberg ist es mit einer Räumungslänge von 49 Kilometern am weitläufigsten und größer als das ländliche Straßennetz, da auch Privatstraßen und Zufahrten enthalten sind. Aus einem Protokoll der Gemeindevertretung aus dem Jahr 1992 geht hervor, dass diese Kosten für Privatstraßen zu ganzjährig bewohnten Häusern von der Gemeinde getragen werden. Auch für Krumbach ist dies für asphaltierte Güterwege und öffentliche Straßen zu ganzjährig bewohnten Objekten der Fall. Das ist in einem Gemeindevertretungsprotokoll aus dem Jahr 2012 dokumentiert. Beschlüsse von Gemeindegremien liegen dazu aber keine vor. Einzig in Langenegg verfügte die Gemeindevertretung vor beinahe 20 Jahren in eigenen Förderrichtlinien u.a., dass die Gemeinde grundsätzlich und ohne Rechtsanspruch für alle Güterwege und Privatstraßen mit mindestens zwei dauerhaft bewohnten Objekten die Kosten der Schneeräumung übernimmt.
Auch auf Gehsteigen und Gehwegen an öffentlichen Straßen im Ortsgebiet erfolgt der Winterdienst in allen geprüften Gemeinden durch Bauhofmitarbeiter oder beauftragte Dienstleister. Nur Doren und Sulzberg weisen regelmäßig darauf hin, dass die Räumung durch den Winterdienst eine unverbindliche Arbeitsleistung der Gemeinde zur Unterstützung der Anrainer ist. Weder können sie daraus einen Rechtsanspruch ableiten, noch werden sie dadurch von ihren Pflichten gemäß Straßenverkehrsordnung befreit.
Ein Kostenvergleich zwischen den Gemeinden ist grundsätzlich nur eingeschränkt möglich, da u.a. die Basisdaten zu den Räumungsgebieten qualitativ unterschiedlich sind. Der Landes-Rechnungshof ermittelte näherungsweise den Finanzierungsbedarf je Kilometer bzw. Einwohner.
Kennzahlen für Winterdienst
im Durchschnitt der Jahre 2018 bis 2020 in €
Tabelle über die Kennzahlen für Winterdienst
Gemessen an den angenommenen Räumungslängen war der jährliche Finanzierungsbedarf für Hittisau mit € 3.400 und Doren mit € 3.300 je Kilometer am höchsten. Am geringsten fiel er für Langenegg mit € 1.500 aus, gefolgt von Krumbach. Im Verhältnis zu den Einwohnern war der Finanzierungsbedarf in Hittisau mit € 20 am niedrigsten, in Sulzberg mit Abstand am größten. Unter Berücksichtigung der Erträge aus Hand- und Zugdiensten verringert er sich dort von € 65 auf € 28.
Schneeräumung und Streuung werden in allen geprüften Gemeinden von mehreren Dienstleistern und auf Basis von nur teilweise schriftlichen Rahmenverträgen durchgeführt. In Doren, Hittisau, Krumbach und Langenegg
erbrachte der jeweilige Hauptdienstleister durchschnittlich 84 Prozent der Gesamtleistungen. Jährliche Besprechungen mit den Dienstleistern finden in Doren, Hittisau und Langen statt, allerdings bestehen darüber nur in Hittisau ausführliche, unterzeichnete Protokolle.
In Doren wurde der Fünfjahres-Vertrag mit dem Hauptdienstleister im Jahr 2015 vom Gemeindevorstand beschlossen, obwohl das Auftragsvolumen weit über der Wertgrenze seiner Zuständigkeit lag. Die Auftragserteilung im Jahr 2020 für weitere fünf Jahre genehmigte abermals der Gemeindevorstand. Ein aktuelles Angebot lag ihm dabei aber nicht vor. Der Vertrag enthält neben Bestimmungen zur Auftragsausführung eine abbaubare Bereitstellungsentschädigung. Erreicht der Auftragnehmer auf Grund eines schneearmen Winters ein vertraglich fixiertes Entgelt nicht, erhält er die Differenz bis zu diesem Betrag als Grundleistung und zur Kostendeckung seiner einsatzbereit gehaltenen Gerätschaften.
In Hittisau liegen keine schriftlichen Verträge für die Schneeräumung vor. Die Vergabe an den Hauptdienstleister wurde nicht von der Gemeindevertretung beschlossen, welche auf Grund der Auftragshöhe zuständig gewesen wäre. Die Auftragnehmer unterzeichneten jedoch im Rahmen einer Winterdienstbesprechung das umfassende Protokoll. Von Seiten der Gemeinde erfolgte keine Unterschrift. In der Besprechung erörterte die Gemeinde Formalitäten wie Räumungspläne und übergab Richtlinien für die Durchführung von Schneeräumung und Streuung mit Haftungsbestimmungen sowie Anweisungen. Sie forderte darin von den Auftragnehmern den Abschluss einer Winterdiensthaftpflichtversicherung. Die in den Richtlinien vorgesehene Einschränkung der gesetzlichen Haftung ist nicht möglich.
In Krumbach wurde der Hauptdienstleister im Prüfzeitraum telefonisch mit der Leistungserbringung beauftragt. Der Gemeindevorstand genehmigte sowohl den Dreijahres-Vertrag im Jahr 2017 als auch den Vertrag für den Winter 2020/21 auf Basis der angebotenen Stundensätze. Das jährliche Auftragsvolumen im Prüfzeitraum liegt im gemeinderechtlichen Zuständigkeitsbereich der Gemeindevertretung.
Langen schloss mit den Winterdienstleistern Fünfjahres-Verträge ab. Sie enthalten auch Bestimmungen zur verpflichtenden Vorlage einer Winterdiensthaftpflichtversicherung durch die Auftragnehmer. Ebenso sind darin Auftragsausführung und Abrechnungsmodalitäten wie eine abbaubare Bereitstellungsentschädigung geregelt. Der Beschluss der Gemeindevertretung über die Vergabe enthält keine Angaben über Stundensätze oder das erwartete Auftragsvolumen. Die Gemeinde schloss eine Haftpflichtversicherung ab, welche auch alle Straßen- und Güterweggenossenschaften umfasst.
In Langenegg genehmigte die Gemeindevertretung die Beauftragung des Hauptdienstleisters. Der Auftragserteilung liegen keine Vertragsbestimmungen oder sonstige Anweisungen der Gemeinde zugrunde. Die Haftung im Zusammenhang mit dem Winterdienst wurde in der Gemeindevertretung im Prüfzeitraum zweimal thematisiert.
Die Räum- und Streudienste in Sulzberg werden von einer größeren Anzahl Landwirte und sonstiger Personen bzw. Unternehmen durchgeführt. Es liegen dafür weder schriftliche Vereinbarungen noch Beschlüsse der Gemeindegremien vor. Die von der Gemeinde abgeschlossene Haftpflichtversicherung beinhaltet nicht das gesamte Wegenetz. Die Gemeindevertretung genehmigte im Jahr 2020 ein Modell für eine Bereitstellungsentschädigung für die Vorhaltung von Maschinen und Geräten in schneearmen Wintern. Eine Evaluierung ist geplant.
Die Kosten für Schneeräumung variieren erheblich zwischen den Gemeinden. Während sie gemessen an den Räumungslängen in Hittisau und Doren am höchsten waren, fällt Sulzberg mit den größten Kosten je Einwohner auf. Diese Gemeinde verfügt über das weitläufigste Räumungsgebiet und liegt deutlich höher als die anderen Gemeinden. Sie kompensiert die Kosten teilweise durch gewidmete Erträge aus Hand- und Zugdiensten. Der Großteil der geprüften Gemeinden trägt die Kosten des Winterdienstes für das gesamte ländliche Straßennetz, auch ohne Wegehalter zu sein, teilweise sogar für Privatstraßen und Zufahrten. Solche freiwilligen und unentgeltlichen Leistungen sind nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs zwar bürgerfreundlich, aber im Hinblick auf die Haushaltslage grundsätzlich kritisch zu hinterfragen. Jedenfalls wären die zuständigen Gemeindegremien regelmäßig damit zu befassen. Positiv bewertet er eine Klarstellung wie in Langenegg. Im Rahmen von Richtlinien wird dort festgehalten, dass es sich um eine freiwillige Kostenübernahme ohne Rechtsanspruch handelt. Ebenso führen die Gemeinden den Winterdienst auf Gehwegen in jenen Fällen durch, in denen die Anrainer rechtlich dazu verpflichtet wären. In diesem Zusammenhang hält der Landes-Rechnungshof zur Risikoabsicherung eine regelmäßige Information der Bürger, wie sie nur in zwei Gemeinden erfolgte, für erforderlich.
Winterdienstleistungen werden in den Gemeinden größtenteils von Dritten durchgeführt. Deren Organisation sowie die Beauftragung der einzelnen Auftragnehmer erfolgt jedoch sehr unterschiedlich. Der Landes-Rechnungshof erachtet als kritisch, dass mit den Dienstleistern nur teilweise schriftliche Verträge abgeschlossen wurden. Eine verbindliche Vereinbarung entsprechender Standards, Einsatzverantwortungen und allfälliger Aufsichts- und Weisungsbefugnisse der Gemeinde sowie weiterer organisatorischer und technischer Vorgaben wäre sinnvoll. Dies kann auch im Rahmen von verpflichtenden Winterdienstbesprechungen mit Protokollierung und rechtskonformer Unterfertigung von Seiten der Gemeinde und der Auftragnehmer erfolgen. Die Gemeinden haben entsprechende Haftpflichtversicherungen ihrer Auftragnehmer einzufordern. Vor allem aus Gründen der Versorgungssicherheit ist der Abschluss mehrjähriger Verträge anzustreben. Abbaubare Bereitstellungsentschädigungen sind eine Möglichkeit, die Bereitschaft der Dienstleister zur weiteren Durchführung von Räum- und Streudiensten zu sichern. Wie in anderen Aufgabenbereichen können Gemeinden auch im Winterdienst voneinander lernen. Möglicherweise können Teile bestehender Verträge als Vorlage von anderen Gemeinden genutzt werden.
Der Landes-Rechnungshof bemängelt, dass Beauftragungen teilweise nicht oder im falschen Gremium beschlossen wurden. Für die Ermittlung der Auftragshöhe können die durchschnittlichen Werte der Vorjahre als Basis für die Beschlussfassung herangezogen werden. Zur besseren Nachvollziehbarkeit ist zumindest das geschätzte Auftragsvolumen in den Protokollen anzuführen. Als Grundlage für die Entscheidung im zuständigen Gemeindegremium sollten Informationen über die Gesamthöhe der Winterdienstkosten sowie über den Anteil der freiwilligen Kostenübernahme seitens der Gemeinde vorliegen. Deren Behandlung gemeinsam mit sämtlichen Beauftragungen der verschiedenen Dienstleister in einem Tagesordnungspunkt beurteilt der Landes-Rechnungshof als zweckmäßig.
Empfehlung
34. Kostenübernahme sowie Beauftragungen im Winterdienst zuständigem Gremium transparent vorlegen und ordnungsgemäß beschließen
35. Bei Verträgen mit Auftragnehmern auf Schriftlichkeit achten
36. Mitteilung über unverbindliche Durchführung der Winterdienstleistungen auf Gehsteigen jährlich veröffentlichen
Bregenz, im April 2022
Die Direktorin
Dr. Brigitte Eggler-Bargehr
Abkürzungsverzeichnis
ARA Abwasserreinigungsanlage
ASZ Abfallsammelzentrum
Finanzverwaltung Gemeindeverband Finanzverwaltung Vorderwald
GAG Gemeindeangestelltengesetz 2005
GBedG Gemeindebedienstetengesetz 1988
Langen Langen bei Bregenz
Umweltverband Gemeindeverband für Abfallwirtschaft und Umweltschutz
VRV 1997 Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung 1997
VRV 2015 Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung 2015
VZB Vollzeitbeschäftigte